【作者】陈天昊、徐玮、盛誉
【内容提要】
陈天昊、徐玮、盛誉：有为政府如何接受司法监督?——研究框架、中国实践与研究展望
陈天昊，清华大学公共管理学院副教授
徐玮，清华大学公共管理学院博士研究生
盛誉，清华大学公共管理学院博士研究生
摘要：通过分析 Web of Science 数据库关于公共行政接受司法监督的文献(1945—2022 年),本文提炼司法监督公共行政之“驱动因素-监督模式-监督效果”的研究框架,在此基础上回顾我国法治建设历程,进一步展现公共行政接受司法监督的中国实践。围绕这一议题,我国公共管理学界应系统地利用实证研究推进理论建设,包括构建专门指标测量关键概念,借助数字技术拓展数据来源,引进前沿方法完善因果论述;并应以中国改革经验发展理论框架,包括从整体维度分析驱动司法监督的各影响因素,扩展司法-行政建设性关系视角,并以政治回应、行政绩效、权利保护三个维度综合评估司法监督效果。
关键词：市场经济;有为政府;法治政府;司法监督
一、 引言
1992 年,党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革的目标,我国在推动有为政府建设的同时,大力推进法治政府建设。2023 年,《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》进一步强调,要“健全对各类所有制经济平等保护的法治环境,为民营经济发展营造良好稳定的预期”。然而,有为政府与法治政府并非天然契合,在实践中,司法机关监督政府仍会表现出策略性服从(于晓虹,2014),以至于“利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生”。
公共管理学研究长期关注法治主义与管理主义如何协调的问题。在公共行政学诞生早期,法治主义占据主导地位,Wilson(1887)和 Goodnow(1900)皆将公共行政视为对公法的执行。20 世纪,管理主义兴起后,政府如何高效回应公民及社会的需求成为公共管理学研究领域关注的焦点,而法治对政府权力的规范束缚了公共行政的手脚,导致公共管理学中普遍蔓延着 “ 反法律的气氛” ( Waldo, 1984)。直到Rosenbloom(1983)提出以“管理、政治和法律”这三支路径统合公共管理学,三支路径之间彼此如何协调便成为公共管理学的基础性大问题(Waldo,1984)。具体而言,Rosenbloom(1983)认为,法治主义包含三方面知识来源,即立法者制定行政法、司法机关推动公共行政司法化、宪法规定公民权利,三者皆通过司法对公共行政的监督产生影响。由此,司法监督公共行政时如何平衡好政府守法与政府有为,便成为公共管理 学 研 究 法 治 主 义 与 管 理 主 义 如 何 协 调 的 具 体 切 口 ( Rosenbloom, 1987;Christensen et al. ,2011)。
在我国,有学者回顾了西方公共管理学中法律与公共行政由分离到整合的历史脉络(郁建兴和向淼,2016),主张我国公共管理研究应当确立“法治行政”的新议程(向淼和郁建兴,2021)。然而,该研究至今未形成统一框架,且缺乏对中国情境的全面分析。有鉴于此,本文通过梳理域外公共管理学聚集公共行政接受司法监督的既有文献,提炼公共行政接受司法监督的研究框架;随后,本文将此研究框架嵌入中国情境,呈现司法监督公共行政的中国实践;最后,本文以该框架为基础结合中国实践提出研究展望。
二、 公共行政接受司法监督的研究框架
(一) 文献梳理与研究框架提出
对国外重点期刊上的相关论文进行梳理:①基于 Web of Science 数据库筛选公共管理全部英文期刊(Category = public administration)44 本;②将文献检索时间范围确定为从建刊开始至 2022 年; ③ 在筛选出的期刊中, 对标题或者摘要中包含“judicial”“court”“judge”“judicialization”关键词的文章进行检索,剔除会议论文与书评,获得 1411 篇文献;④人工阅读 1411 篇文献,遴选出 284 篇论文。
初步分析获得下述观察。①发文趋势(见图 1)。1945—2022 年公共管理学研究领域关于公共行政接受司法监督的文章数量总体逐年增长,至 20 世纪 80 年代到达高潮,21 世纪后进入平稳发展阶段。②期刊平台。发表公共行政接受司法监督文献最多的期刊是 Public Administration Review ( 53 篇),其次是 Journal of EuropeanPublic Policy(25 篇)和Policy Studies Journal(25 篇)。③研究范式(图 2)。规范研究多、实证研究少,实证研究中定性研究多、定量研究少。④研究对象。大部分研究以美国为对象(164 篇,57. 75%),其次是英国(38 篇,13. 38%)、加拿大(32 篇,11. 27%)、澳大利亚(14 篇,4. 93%)。随着欧盟法院影响加强,对欧盟国家(48 篇,16. 9%)的研究迅速增长,对发展中国家的关注始终较少(11 篇,3. 87%)。
细读遴选的 284 篇论文,本文提炼由驱动因素、监督模式、监督效果三方面构成的司法监督公共行政研究框架(见图 3)。
(二) 司法监督公共行政的驱动因素
1. 社会机体的演化
第一,社会环境发生变化。20 世纪以来,经济发展及科技进步带来许多新的社会问题,构成司法监督公共行政的契机。如核能(Vig and Bruer,1982)、DNA 重组(Pletenik and Cooper,1992)等新兴技术的发展要求法院为行政机关对新技术的监管做出专门的法律指引。新的社会格局也会加深司法监督公共行政的程度,例如经济自由化增加了降低交易成本的需求,使得企业与政府间的非正式协商逐渐被法院的正式裁判所取代(Van Waarden and Hildebrand,2009)。第二,个人认知也在发生变化。首先是权利意识的觉醒,20 世纪 60 年代以来,平权运动的兴起不仅使普通公民积极诉讼以阻止行政机关对个人宪法权利的侵犯(Rosenbloom,1987),而且公共雇员也开始利用诉讼争取言论自由(Martin,1973)等权利。此外,宪法教育的普及令公民利用法律的意识和能力得到加强(Kagan,1991),并认识到司法审查可以对抗不合法的行政决定(Lee,1986)。
2. 立法机关的应变
一方面,立法机关对行政约束日益不足。为了应对环境变化和政治分歧,法律往往采用模糊的语言(Jackson,1990;Kagan,1991),此时就需要司法机关阐明规范内容。当立法机关为了避免政治冲突而回避棘手问题,利益团体便会转而寻求司法机关来解决难题(Cramton,1976),甚至通过司法推动系统性改革(Gallas,1971)。另一方面,立法也在日益支持司法监督。在宪法层面,当本国宪法确立最高法院或宪法法院有权审查行政行为合宪性时,司法机关可以通过对关键问题的裁决决定公共政策的未来走向(Jackson,1990;Sheldrick,2003)。在法律层面,1946 年《美国联邦行政程序法》规定法院有权推翻行政机关不合理的行政决定(Carroll et al. ,1983),以《清洁空气法》为代表的各项法律也要求行政机关决策过程向公众开放,这都拓宽了公民通过司法机关挑战行政决定的渠道(Kochtcheeva,2009)。法律传统也会发挥影响,在更强调法律稳定性的国家,高昂的立法成本导致司法能动主义,例如美国和加拿大(Allison and L'Espérance,2017);而在倾向于通过政治谈判与非正式协商解决纠纷的国家,司法监督公共行政的程度通常较低,例如英国和荷兰(Drewry,1990;Van Waarden and Hildebrand3. 公共行政的失范,2009)。
3. 公共行政的失范
公共行政的失范具体表现为下述三个方面。第一,行政权力扩张。进入 20 世纪,行政国家兴起,非选举产生的行政人员开始掌握更多权力,公民逐渐失去对政府的影响力(Rosenbloom,1980),这驱使其通过司法途径寻求政府回应(Rosenbloom et al. ,2018;Roberts,2019)。第二,行政权力怠惰。当行政机关的表现不能满足社会期望时,受影响的各方会求助法院解决危机(Cramton,1976)。这既表现为行政以不作为抵制改革,例如东欧各国政府信息透明法案遭遇行政机关抵制,最终由司法介入才得以推动(Cobârzan et al. ,2008),还表现为行政实施公共治理效果欠佳,例如阿根廷等国家在环境医疗等领域长期治理不善,民众遂寻求司法监督公共行政以改善治理绩效(Kramarz et al. ,2017)。第三,行政内部失衡。在纵向关系上,中央和地方政府间的管辖权争议往往需要法院来裁决,一方会谋求司法裁判来证成自身主张的合宪性(Russell,1977);在横向关系上,不同政治行动者为了推进各自政策议程也会发生权力争议,弱势一方会寻求司法途径以打破僵局,推动自身议程获得支持。此时,权力的决策场就从行政转移到了司法(Russell,1985;Kramarz et al. ,2017)。
命题 1: 社会环境及个人认知的变化,立法对司法监督的支持以及对行政约束的不足,行政权力的扩张、怠惰和内部失衡,驱动司法监督公共行政。
(三) 司法监督公共行政的监督模式
司法机关对行政机关施加影响的中介可分为两种,一种是司法裁判,另一种是司法信息(Galanter,1983);行政机关在面对司法监督时也存在两种身份,即具体纠纷的当事人和非当事人。基于上述两个维度,司法监督公共行政的模式可类型化为4 种,分别是个案纠偏型(裁判×当事人)、诉讼威慑型(信息×当事人)、系统变革型(裁判×非当事人)、规范指引型(信息×非当事人)。
1. 个案纠偏
个案纠偏型司法监督指司法机关对作为纠纷当事人的行政机关通过司法裁判施加影响。第一,司法判定行政行为的合法性。行政决定对个人权利造成影响,这导致了大量针对行政机关的诉讼,此时法院便可基于个案裁判纠正违法的行政行为。例如美国联邦最高法院在 Rutan(1990)案中判决政府不能基于雇员的党派对其做出晋升、调职、雇用和解聘,被诉的伊利诺伊州立即发布命令调整原有政策(Hamilton,1993),此时司法监督仅否定原政策的合法性,而将新政策如何制定的裁量权保留给行政机关。第二,司法判决推进结构性改革( structural reform)。当法院认为行政机关针对相对人合法权利的侵犯根源于组织的结构性障碍时,法院便会推动公共行政的结构性改革(Bertelli,2004),直至满足原告的实体诉求。若原告和被告能够就改革措施达成同意法令(consent decree),法院便可根据该法令督促行政机关推进相关改革;若双方不能达成同意法令,则法院会直接规定行政机关应当遵循的改革措施,并组建特别监督机构督促其完成改革,乃至直接接管行政机关运作。此种结构性改革在监狱(Duncombe and Straussman,1993)、精神病院( Yarbrough,1982)、学校(O'Leary and Wise,1991)等公共部门广泛存在。
2. 诉讼威慑
诉讼威慑型司法监督指司法机关对作为纠纷当事人的行政机关通过传播司法信息的方式发挥影响。在实践中,当事人之间的绝大多数争端是在法庭之外通过交涉解决的 ( Galanter, 1983),这被称为 “ 在法律阴影下的谈判” ( bargaining in the shadow of law),即法院向潜在的当事人传达关于诉讼成本、补救措施以及裁判偏好等司法信息,为各方谈判提供筹码(Mnookin and Kornhauser,1979),各方随之基于自身的筹码展开博弈达成共识(Intoccia,2002)。在行政机关作为纠纷当事人时,这种纠纷解决机制就表现为诉讼威慑型司法监督,这可具体区分为两种情形。其一,当事各方均为行政机关的情形。中央和地方之间可能发生纠纷,法院作为可信的裁决者可以提高各级政府之间达成可行解决方案的可能性(Russell,1985)。超国家机构与各国政府之间也可能发生纠纷,例如,欧盟委员会利用欧盟法院的判例在成员国政府不配合欧盟政策的情况下威胁提起诉讼(Wasserfallen,2010)。当各国政府感知到诉讼威胁时,为了避免可能的裁判,会选择以最低限度的政策改革来安抚欧盟委员会(Blauberger and Weiss,2013)。其二,当事各方中仅一方为行政机关。此时另一方往往是个人和利益团体,他们会利用诉讼对行政机关施压,行政机关会为了避免诉讼的成本而选择以谈判方式化解纠纷(Sheldrick,2003)。如丹麦移民局对欧盟公民的非欧盟籍配偶居留权进行严格限制,2008 年丹麦报纸《贝林时报》 (Berlingske Tidende)根据欧盟法院最新判例质疑该做法并威胁起诉,最终迫使丹麦移民局放宽了对非欧盟籍配偶居留权的限制(Blauberger,2012)。
3. 系统变革
系统变革型司法监督指司法机关对非纠纷当事人的行政机关通过裁判的方式发挥影响。一般情况下,法院裁判的影响局限于案件当事人,但当最高法院的裁判具有普遍约束力时,便可推动行政体制的系统性变革。此种司法监督通常会对有争议的法律规范进行阐释,与此解释相悖的行政行为均受到裁判约束。以美国公共人事管理为例,一方面,最高法院通过一系列个案裁判阐明了对公职人员宪法权利的保护,案件当事人之外的各政府机关均需在公职人员最低工资(Howard,1985)、就业歧视(Wilkins,2006)、政治性解雇(Daniel,1992)等方面做出相应改革。另一方面,美国最高法院还加强了公职人员的法律责任,允许公民向做出恶意或不合理行政决定的官员索赔,这极大削弱了公职人员的豁免权(Rosenbloom,1980;Cooper,1985)。此外,美国最高法院对宪法平等保护条款的解释,也引发了公立学校在招生政策、财政补助等方面的系统性变革(Evans et al. ,1997;Hicklin,2007)。
4. 规范指引
规范指引型司法监督指司法机关对非纠纷当事人的行政机关通过发送司法信息的方式发挥影响。行政机关在接收到法院传递的信息后,会主动适应规范要求进行自身改革。这种影响主要表现为感知约束(perceived constraints),即法院判例形成的规范压力会引导公共管理者做出政策选择(Koenig and Kise,1996)。第一,当本地情况与法院判例发生地的情况相近时,考虑到类似的司法监督在本地同样可能发生,本地行政机关便会主动遵从外地司法规范的指引。如伊利诺伊州的一位地方官员由于担心其他地区的类似诉讼在当地发生,便主动调整了政策(Koenig and Kise,1996)。第二,行政机关在推动公共政策的过程中,会根据过往判例前瞻性地调整自身政策选择(Langer and Brace,2005)。如英国首相撒切尔夫人在应对 1990 年初人头税危机时,考虑到其最初的政策方案与法院的历史判例相冲突,最终放弃了该方案(James,1996)。
命题 2: 司法通过个案纠偏、诉讼威慑、系统变革、规范指引 4 种方式监督公共行政。
(四) 司法监督公共行政的监督效果
1. 促进行政系统规范化
第一,提升行政人员的职业规范。首先,美国最高法院在就业歧视(Mitchell,2009)、言论自由(Vinzant and Roback,1994)等方面提高了公职人员的宪法权利。其次,法院判例导致公职人员对其行政决定承担更多的法律责任(Rosenbloom,1980),并被要求接受上级机关更严格约束(Roberts,2015)。再次,司法裁判会改变行政机关的议程设置,令其调整公职人员的专业方向以满足需求,如法院要求进行环境评估,美国土地管理局内部人员专业知识遂转向环境科学领域(Nelson,1985);面临愈发频繁的诉讼,行政机关也会加强公职人员的法律知识培训以提高应诉能力(James,1996)。最后,司法通过澄清具体的法律问题使公职人员明确任务标准,提振其公共服务精神( Platt et al. ,2010),并将法律价值渗透到公共行政文化中(Rosenbloom,1987),但司法的过度干预也会损害公职人员的公共责任感(Cramton,1976),应诉所消耗的时间和精力会打击其信心和士气(Koenig and Kise,1996)。
第二,重塑行政决策的议程导向。首先,调整财政资源。一方面,司法干预会改变行政机关内部预算分配,使资金流向法院关注的项目(Blankenau and Skidmore,2004);另一方面,司法监督也可改变行政机关之间的预算分配,为边缘行政机关带来预算增量(Hale,1979;O'Leary and Wise,1991)。其次,设定政策议程。随着司法监督公共行政的深入,法院逐渐掌握塑造政策议程的权力( procedural agenda-setting power),使其重视的项目在行政机关内部的执行优先度更高( deters and Falkner,2021)。此外, 法 院 还 拥 有 通 过 判 例 限 制 行 政 机 关 政 策 选 择 的 看 门 人 权 力(gatekeeping power),即司法监督使得行政机关产生寒蝉效应,当其没有把握获得司法支持时,会倾向于不予决策或在司法判例允许的范围内决策(Lubow and Schmidt,2021)。再次,修正行政决定。法院会就具体案件要求行政机关修正违法行为并做出补救措施(Jones and Taylor,1995),行政机关也会通过预测法院反应提前修正行政决定,如加强信息披露(Gailmard and Patty,2017)、减少对移民的拘留等(Miaz and Achermann,2022)。最后,配置决策权力。司法监督会影响决策权力在不同主体间的分配,包括央地政府(Weiland and O'Leary,1997)、同级行政机关( Thiruvengadam and Joshi,2012)、行政机关内部不同公职人员(Bertelli,2004)等,由于利益集团可借助诉讼参与公共政策的制定,决策权也正在从行政机关转向市场与社会(Moffet,1994)。
第三,推动行政程序的公正合规。首先,主动改革程序。行政机关在行政程序中会更多遵循法院确立的规则以满足合规要求(Hamilton,1993),以及增强自身应对司法监督的能力,包括设置法律争端解决部门(Shaffer,2006)、增加对法律办公室的资金投入(Waltenburg and Swinford,1999)、聘用更多法律专业人士(Limbocker et al. ,2022)。其次,被动改革程序。行政机关在具体案件中败诉,不得不遵从法院命令以改革行政程序,例如人事管理系统中新功能的设置(Gantz and Plant,1988)、警察收集证据的程序性要求(Baum,1978)、行政审批中的环境评估标准(Nelson,1985)等。
2. 增强公共治理全局性
第一,触发复杂的绩效表现。部分文献关注到司法监督对行政绩效的积极效果,指出其为反对监管现状的行动者打开了机会窗口(Blauberger,2012),迫使行政机关将争议议题列入政策议程(Wasserfallen,2010),并最终缓解了公立教育中的种族歧视问题( Reardon et al. , 2012)、增加了对贫困学区的教育补助 ( Evans et al. ,1997)、减少了总统选举中的竞选腐败(Kim,2007)、提升了城市建设中的环境治理水平(Zeemering,2010)等。但也有文献指出,司法监督对行政绩效产生了消极的影响。如司法监督公共行政扰乱了行政流程,导致更多的青少年犯罪(Buttrick,1995),以及更差的公立教育( Wise and O'Leary,2003),并降低了热门大学少数族裔入学率(Hicklin,2007)等,反而引发更严重的社会分歧(Nelson,1985)。
第二,促成多维的问责结构。部分学者认为司法监督公共行政本身即是政治民主的重要组成部分(Koenig and Kise,1996),政治行动者利用诉讼干预政策或者进行司法监督下的谈判有助于缓和政治冲突、加强政治问责(Russell,1985)。但也有学者认为,司法监督会损害民主问责(Amado,2001;Selle and Østerud,2006),特别是司法监督缺乏外部制衡,法官取代行政机关管理角色后若造成治理乱局,并没有合适的问责机制(Kramarz et al. ,2017)。
第三,推进严格的权利保护。司法机关增加了公民面对行政侵权时可以使用的法律手段,包括允许个人起诉公职人员(Rosenbloom,1981)、为个人提供参与行政规则制定的渠道(Kagan,1991)等。由于法院的巨大社会影响力,对公职人员个人权利的保护还会外溢到私营部门,使其加强对职工平等权利的保护(Richman,1994)。但不可忽视的是,司法机关对个人权利的强调也会诱发全社会的诉讼倾向,更多社会行为者期望通过司法途径而非立法途径解决与行政机关之间的纠纷(Hale,1979)。
3. 多维因素发挥调节作用
第一,司法维度。首先,司法机关的能力影响司法监督的效果。既有研究批评法官缺乏公共行政专业知识,无法实质性解决公共问题(Carroll et al. ,1983;Kramarz et al. ,2017),但也有学者指出当法院需要专业知识时可求助外部专家( Vig and Bruer,1982)。其次,司法监督公共行政的意愿会影响监督效果。司法机关在监督中可能表现出自我克制与积极能动的不同态度,这决定了行政机关能否在内部组织管理与外部政策执行中保有广泛的自由裁量权( Sheldrick,2003;Wise and O'Leary,2003)。最后,司法决定的特性影响着行政机关的应对方式。当法院推行的改革面临社会舆论的反对时,裁判的清晰程度越高,行政机关执行法院命令的可能性越高,反之,若司法裁判较为模糊,行政机关在舆论压力下便不会充分执行法院命令(Bullock and Regens,1982)。
第二,行政维度。首先,行政机关的执行能力不足会导致法院决定遭到扭曲(Yarbrough,1982;Wise and O'Leary,2003),例如在政府财政紧张的情况下,法院的命令会打破政府的预算平衡,造成与法院意图相反的结果(Duncombe and Straussman,1993;Blankenau and Skidmore,2004)。其次,行政机关的态度影响着司法决定的执行效果。如当行政机关希望利用司法监督来争取额外预算(Straussman,1986),或为了增强行政行为合法性(Feldman,1988)时,其便会积极与司法机关开展合作。反之,当行政机关对司法监督持消极态度时,其会采取策略性手段抵制司法监督(Johnson,1979)。最后,行政决定的特性也会影响司法监督的效果。例如,当行政决定的专业性和技术性较高时,法院会倾向于尊重行政机关的自由裁量权(James,1996)。
第三,政治维度。首先,政治行为者对司法决定的态度可能会强化司法监督的效果。比如,与法院意图相同的立法者可以借助司法监督推动其政策议程的实现和新立法的形成(Allred,2002),这会巩固司法监督的成效。相反,反对法院决定的政治信号也会被行政机关接收并放大,使其策略性地执行法院命令(Martinsen et al. ,2019),从而限制司法监督的效果,在个别情况下,政治上的反对态度甚至会促成推翻司法决定的立法(Rawlings,1986)。
第四,社会维度。公民的法律动员(legal mobilization)和对权利保护的社会共识可以强化司法监督的效果(Sheldrick,2003),而法院的裁判也为公民自下而上的行动策略提供了机会窗口,两者共同构成推动政府改革的动力( Lewis,1997; Panke,2007)。反之,当公民普遍反对法院立场时,行政机关抵制法院命令、削弱法院影响的动机也会显著增强(Seikel,2015)。此外,相较公民,利益集团拥有明确的愿景、严密的结构和丰富的资源,可以进行更多的法律动员,推动社会共识形成,并最终实现更大的政策改变(Slepcevic,2009;Conant et al. ,2018)。
命题 3: 公共行政接受司法监督会影响行政人事、决策及程序,促进行政系统的规范化,并影响行政绩效、问责结构及权利保护,增强公共治理的全局性。司法、行政、政治、社会多维因素对上述效果有调节作用。
(五) 研究评述
域外关于公共行政接受司法监督的研究存在下述不足。第一,实证研究不够系统。O' Leary and Straussman(1993)评述美国法院影响公共管理的文献,指出大部分研究仅通过法院判例和逻辑思考来得出观点,普遍缺乏经验证据的支撑(Osorio and O'Leary,2017)。本研究同样发现,西方既有研究在范式上以规范分析为主(64. 44%),实证研究中又以定性方法为主(23. 94%),少数研究采用了定量研究方法(11. 62%)。系统化实证研究的长期缺乏导致学者在共同关心的议题上难以积累共识,一般性的解释模型至今未能形成。第二,忽视了司法与行政之间的建设性关系。研究者普遍预设了司法与行政之间的对抗性法律关系( adversarial legalism),然而司法与行政也会在共同目标的驱动下进行一定程度的合作,从而形成建设性关系(Cooper,1985;Fisher et al. ,2014)。缺乏对后者的关注导致既有研究对实践的解释力不足。第三,经验材料以西方国家实践为主。国外公共管理学界对司法监督公共行政的关注以美国等西方国家为主,对于非西方国家公共行政接受司法监督的实践是否同样具有解释力,还有待进一步检验。
三、 公共行政接受司法监督的中国实践
完善我国社会主义市场经济体制,要求政府既守法,又有为。如何调和二者之间的张力,需要对我国公共行政接受司法监督的具体实践进行全面而细致的分析。为此,应将前述研究框架与我国法治建设历程相结合,系统呈现我国公共行政接受司法监督的实践变迁。
(一) 我国司法监督公共行政的驱动因素
1. 社会机体的演化
改革开放激活了市场经济,随着社会发展,个人越来越以法律权利固化自我边界,并以诉讼维护自身权利(施芸卿,2013)。在行政诉讼制度建立初期,民众普遍认为“民告官”是“鸡蛋碰石头” ,对通过司法监督行政持消极的态度( Finder,1989) ,90 年代中后期以来,运用法律知识、通过法律途径对抗行政机关,已经成为从农村到城市的普遍做法(Pei,1997;O'Brien and Li,2004) 。当然,这仍具有异质性:在经济发展水平及城镇化水平更高的地区( Li,2013) ,以及对于受教育水平更高的人群(程金华,2009;Gallagher and Yang,2017) ,通过行政诉讼监督行政机关的情况更为频繁。
2. 立法机关的应变
为了适应改革开放的需求,1982 年五届全国人大常委会通过《民事诉讼法(试行)》,首次规定公民可以对行政实施司法监督,其后于 1989 年颁布的《行政诉讼法》正式确立司法审查制度。以此为起点,我国开启以立法引领法治政府建设的改革之路(应松年,2017),先后颁布《国家赔偿法》 (1994)、《行政处罚法》 (1996)等一系列法律,2015 年、2022 年、2023 年又分别修订《行政诉讼法》、《行政处罚法》及《行政复议法》。既有研究发现,2015 年《行政诉讼法》修订后,行政诉讼一审受案数量有明显提升(何海波,2018)。
3. 公共行政的失范
20 世纪 90 年代,行政体制改革以放松政府对市场的干预为主要内容。① 进入21 世纪,中央提出建设服务型政府,强化公共服务职能。② 党的十八大以来,行政体制改革的目标被进一步充实为“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”③。既有研究发现,公共行政频繁介入的领域往往会发生更多的行政诉讼。如在 20 世纪 90 年代,公共治安、土地管理、工商管理等领域的行政机关构成司法介入监督的主要对象(Pei,1997);进入 21 世纪,公安机关的涉诉比例由45%下降至 7%,城建和劳动部门比例则明显上升(何海波,2018)。
(二) 我国司法监督公共行政的监督模式
1. 个案纠偏
依据《行政诉讼法》,行政相对人有权请求法院审查行政行为的合法性。一方面,法院在个案层面判决行政行为违法的手段日益齐备。1989 年颁布的《行政诉讼法》仅规定维持、撤销、变更、履行四类判决。2000 年,司法解释新增了驳回诉讼请求判决和确认判决。2015 年,《行政诉讼法》修订删去维持判决,增加给付判决、继续履行协议判决,同时完善了撤销判决、变更判决、确认无效判决(杨伟东,2015),丰富的判决手段令法院可以更全面地监督行政违法(江必新,2001)。另一方面,法院以个案合法性审查推动结构性改革的制度安排仍然缺乏。自 1989 年行政诉讼制度建立,行政诉讼合法性审查的对象始终局限于具体行政行为(Finder,1989),更具全局性的抽象行政行为至今被排除在受案范围之外,2015 年修法仅做了有限突破,法院仍不能以判决方式改变其效力(姜明安,2015)。
2. 诉讼威慑
行政诉讼还可被作为威慑手段监督公共行政。第一,行政相对人以诉讼为威慑。实践中,相对人会以提起诉讼威胁行政机关达成庭外和解,在和解达成后撤回起诉。以撤诉之名行调解之实既避免了行政机关败诉,也可为相对人争取更多利益,法院亦回避了与行政机关的冲突(Pei,1997)。2015 年《行政诉讼法》修订,增加了行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权案件可以调解的规定。第二,其他国家机关以诉讼为威慑。2015 年,检察公益诉讼开始试点,检察院主要运用诉前程序监督行政机关依法履职,未能如期按照检察建议整改的,检察院有权向法院提起行政诉讼,这构成了悬在行政机关之上的“达摩克利斯之剑”(Wang and Xia,2023)。实践中,绝大部分行政公益案件通过诉前程序解决,试点期间仅不到 2%的案件提起诉讼(胡卫列和田凯,2017),这一比例在检察公益诉讼改革由试点转为全国推开后进一步下降到 0. 5%(刘艺,2020)。
3. 系统变革
在诉讼之外,司法机关还会通过有约束力的公共政策对行政机关实施监督。第一,司法解释。中华人民共和国最高人民法院和最高人民检察院(以下简称两高)皆有权发布司法解释处理审判及检察工作中的法律适用问题,司法解释具有法律效力,产生普遍约束力。如有学者分析《行政诉讼法》相关司法解释,认为最高法院已通过司法解释推动了对公共行政审查范围的扩大、赋予了司法对地方性法规的事实审查权、延伸了对内部行政行为的合法性审查等(余凌云,2008)。第二,指导性案例。两高皆有权发布指导性案例,以总结审判经验、统一法律适用。以法院为例,各级人民法院在审理类似案件时“应当参照”指导性案例,若不参照将面临改判或撤销风险。自 2010 年该项制度建立以来,两高共发布 49 项涉公共行政指导性案例,对政府信息公开期限计算等问题发展规则,助推系统性变革(王天华,2016)。
4. 规范指引
司法机关亦可通过发布带有规范正当性的建议、案例等对公共行政施加影响。第一,典型案例。典型案例对公众发布,各级法检皆可总结自身审判经验发布典型案例,但仅表达司法机关对法律规范的理解,不产生约束力。如最高人民法院自1985 年开始便发布“公报案例”,最高法各审判庭及地方法院也会发布类型化典型案例。第二,司法建议。司法建议对特定对象发出,2007 年起,最高人民法院要求各级法院通过司法建议将审判工作中发现的问题主动向负责机关提出,以解决个案争议、督促政策调整、改进行政程序等(卢超,2015)。实践中,司法建议也被广泛应用,例如 2008 年至 2011 年江苏省法院共发送司法建议 1227 份(黄学贤和丁钰,2011)。第三,府院联动。府院联动为司法与行政交换规范性信息搭建平台,推动行政机关法治建设(章志远,2020)。如吉林省 2020 年全省检察机关在行政机关、法院配合下化解检察环节行政争议 298 件、复议环节行政争议 13 件、诉前及诉讼环节行政争议12 件。
(三) 我国司法监督公共行政的监督效果
1. 促进行政系统规范化
首先,对公职人员而言,既有研究主要关注公职人员对司法监督的接受情况。一方面,以司法挑战行政权威会引发公职人员对司法监督的反感及策略性行为。公职人员遭遇诉讼后会拒绝出庭应诉、拒绝回答法官提问、拒绝缴纳诉讼费等(O'Brien and Li,2004)。在败诉后,公职人员会更加谨慎执法,避免采取易于引发诉讼的举措(Zhang and Ortolano,2010)。另一方面,也有研究指出,公职人员参加诉讼庭审会增加其对法治及司法的尊重。如有县长出庭应诉后表示,经过法官的讲解及与原告的沟通,能够认识到自身工作的不足(He,2013)。
其次,对行政决策而言,既有研究在关注司法能否纠正违法决策之外,还会关注司法监督对行政机关议程设定的影响。一方面,行政诉讼构成政府推进依法行政的外部推力(姚锐敏,2014),如地方环保部门对未报备的噪声源设施征收费用,引发诉讼后被法院认定构成违法行为,环保部门认识到自己缺乏法律权限后便不再征收(Zhang and Ortolano,2010)。另一方面,司法监督也能够改变行政机关的政策议程。例如行政诉讼、 司法建议等能够吸引地方政府更多关注环保问题 ( Zhang andOrtolano,2010;陈天昊等,2020)、征地拆迁问题(He,2013)等。借由司法监督,地方法检、弱势机关、当地民众、NGO(非政府组织)等在一定程度上分享了政策议程的设定权。
最后,对行政程序而言,既有研究区分了司法监督改变行政程序的主动及被动影响路径。一方面,司法监督引导行政机关改革程序。如法院通过司法建议指出行政机关在办理房屋拆迁时存在听证程序、评估程序方面的瑕疵,虽然不影响实体结果,建议其完善相关程序(卢超,2015)。另一方面,司法监督迫使行政机关改革程序。如北京市海淀区法院以违背正当程序原则在刘燕文案件中判决北京大学败诉,教育部后续启动《学位法》修改,将听取申辩和送达程序皆吸收其中(何海波,2009)。
2. 增强公共治理全局性
首先,对行政绩效而言。一方面,司法监督会影响行政机关对核心工作的推进安排。例如地方政府为完成中心工作而以违法行政的方式施行,此时若司法机关进行强力监督,会降低行政中心任务的执行效率(向淼和郁建兴,2022),导致司法机关往往表现出对地方政府核心政策的尊让(于晓虹,2014)。另一方面,司法监督也会聚集行政资源于边缘政策领域,改善其行政绩效。例如,有学者发现信息公开诉讼可以显著提高地方政府的信息公开绩效(韩万渠,2020),检察行政公益诉讼则可显著降低城市废水排放(陈天昊等,2020)。
其次,对政治问责而言。一方面,行政诉讼使得公民可以自下而上地对行政机关合法施压。如有调查显示 92. 2%的受访者认为行政相对人提起行政诉讼对县级政府依法行政具有推动作用(姚锐敏,2014)。另一方面,以司法监督实施政治问责仍受到多重阻碍,效果有限。如在“政府采购第一案”中,市场主体虽通过行政诉讼施压财政部、发改委协调内部权责,但立法本身的缺陷和行政内部的分工皆无法通过司法监督予以直接调整,法院历时 10 年在个案层面作出终审判决,而部委之间的权责配置问题仍未获解决(裴俊巍和陈慧荣,2018)。
最后,对权利保护而言。一方面,在全面依法治国背景下我国推行的诸多司法体制改革有效提升了司法自主,起到了约束公权力的作用,如地方法院人财物省级统管显著提升了企业在行政诉讼中的胜诉率(赵仁杰和张家凯,2022)。另一方面,也有研究指出司法监督公共行政表现出“有条件的正义”(conditional justice),例如作为被告的行政机关相对于法院的职位每提高一级,原告胜诉的概率就会降低 42. 99%(Zhou et al. ,2021)。
3. 多维因素发挥调节作用
首先,就司法维度而言。一方面,司法机关的专业能力与司法监督效果息息相关。例如研究发现环保法庭这一司法专门化改革显著增加并提高了环境污染类案件的审理数量及效率,显著减少了污染物的排放(范子英和赵仁杰,2019)。另一方面,司法机关实施监督的消极态度会阻碍效果的落地。如执行法官们面对处于强势地位的行政机关时表现出畏难情绪(王学辉和程怡,2020),此种消极的监督态度也会在判决中表现为模糊的履职标准及期限(马怀德,2019)。
其次,就行政维度而言。一方面,行政机关能力的不足导致司法监督难以发挥实效。如马怀德和解志勇(1999)发现,在“老少边穷”地区由于资金的限制往往令行政机关无法履行判决。另一方面,行政机关对司法监督的态度决定着监督效果。例如,Zhang and Ortolano(2010)发现,当政府官员具备法律知识、认同法院判决时,司法监督能有效改变行政活动。反之,当地方政府敌视司法监督时,就会采取阻碍取证、拒绝出庭、逼迫法院驳回案件等手段(O'Brien and Li,2004)。
再次,就政治维度而言。党中央对法治工作的支持是我国司法监督公共行政得以发挥效果的重要政治基础,此种政治上的支持通过立法及制度改革增强司法机关的能力、改变行政机关的态度。例如,十八届四中全会关于保证公正司法、提高司法公信力的积极政治信号推动了司法及行政改革,其中地方法院人财物省级统管、巡回法庭等司法改革增强了市场主体面对行政机关时的权利保障(黄俊等,2021;赵仁杰和张家凯,2022),而强政治信号也增强了行政机关遵从司法监督的意愿,行政机关负责人出庭应诉率得到了显著增长(覃慧和陈俊霆,2023)。
最后,就社会维度而言。一方面,公民更强的维权意识为司法监督提供了契机。例如,学者们发现在居民维权程度更高的地区环保法庭的减排效果更明显(范子英和赵仁杰,2019),公民越熟悉法律规定,行政诉讼越能发挥监督街头官僚执法的积极作用(潘新美和何彬,2017)。另一方面,媒体作为社会舆论传播的主要媒介,是督促行政机关依法行政的重要社会压力来源,有调查显示,97. 7%的人认为“被媒体曝光”是县政府依法行政的重要动因(姚锐敏,2014)。
四、 研究展望
基于对域外及我国司法监督公共行政既有研究的梳理,本文提出如下两点研究展望。
(一) 以系统实证研究推进理论建设
既有研究在实证方法与数据上普遍存在缺陷,这限制了研究发现的效度。首先,对关键概念缺乏合适度量导致构念效度不足。如学者们提出了“对抗性法律主义”(Kagan,1991)、“新伙伴关系” (Rosenbloom,1987)、“新三方关系” (O'Leary andWise,1991)等概念对公共行政接受司法监督进行描述,但始终缺乏对这些概念的合适度量。其次,数据来源的局限性导致难以开展细致深入的实证研究。如信息公开诉讼和地方政府信息公开绩效间的因果机制因为缺乏有效数据而难以开展(韩万渠,2020),尽管学者们通过个案深挖的方式来增强对于因果机制的细致理解(He,2013),但这也限制了研究结论的外推性。最后,研究方法的缺陷限制了研究结论的效度。如省级行政诉讼率与其影响因素间的内生性问题未能解决( Li,2013)、司法监督与政府依法行政间的因果关系未能检验(姚锐敏,2014)等。
鉴于上述不足,未来研究可在如下方面完善。其一,构建专门指标测量关键概念。从司法端出发,通过行政机关败诉比例、司法机关财政支出、行政法官学历和任职经历、司法机关工作报告提取相关词频设置指标,测度司法监督公共行政的程度、能力与意愿;从行政端出发,从行政机关内设法治机构数量、法律背景人员占比、政府工作报告中法治相关内容权重等指标,测度司法监督公共行政的效果。其二,借助数字技术拓展数据来源。运用文本分析技术对司法裁判文书、政府工作报告、规范性文件、网络问政平台中的相关内容等公开文本进行内容抓取、清洗和标定(Xin and Cai,2020)。运用音视频处理技术对庭审直播等影像资料进行分析,对法官、被诉行政机关当事人的语速、基频等进行情绪分析等(唐应茂和刘庄,2021;吕孝礼等,2022)。其三,引进前沿方法完善因果论述。在因果推断方面,可以利用前沿因果推断方法评估司法改革对司法监督公共行政的影响效果(李文钊和徐文,2022),通过社会网络分析描摹司法监督中不同行动者的合作网络(康伟等,2014);在因果机制方面,还可引入因果过程追踪等定性研究方法,剖析公共行政接受司法监督的治理逻辑与内在机制(杨立华和何元增,2013)。
(二) 以中国改革经验发展理论框架
中国改革经验在下述两方面区别于西方既有理论预设。第一,作为司法监督之外部环境的社会、立法及行政三方面要素表现为共时渐进的关系。自法国大革命以降,西方公民社会逐渐形成,18—19 世纪时西方主要国家公共行政法治化相继完成,至 19 世纪末行政国家兴起,引发司法积极监督公共行政之实践(Rosenbloom,1981)。可见西方国家驱动司法监督的各项外部因素具有历时性特征。而在我国,自 20 世纪70 年代末改革开放,国家由总体性支配转向赋予社会、经济诸领域一定的自主权,在这一转型过程中,公民社会逐步形成、法治体系同步建设,行政体制在弱化总体性支配的同时,逐步转向以技术治理强化自身科层性和服务性(渠敬东等,2009)。可见我国驱动司法监督公共行政的社会、立法及行政要素呈现出互为条件、彼此支持的共时渐进之特征。第二,作为司法监督之主体的司法机关内嵌于党政系统之中。以孟德斯鸠三权分立为依循,西方普遍强调司法机关应独立于立法机关、行政机关及政治力量。而在我国,党管政法是中国共产党领导革命成功的主要治理经验之一,且为我国宪法所支持。这既表现为党对司法机关独立行使权力的政治支持,也体现为党对司法机关保障党的中心工作提出政治要求(周尚君,2017),如为实现经济社会高质量发展等政治目标提供法律保障。与此同时,民主集中制构成我国国家基本组织原则,一府一委两院共同向全国人大负责,各国家机构应发挥自身在功能上的优势共同推进国家现代化建设(张翔,2018)。由此,我国司法与行政的关系建立在国家治理的功能需求之上。
基于上述特征,未来可推进下述研究。第一,从整体维度分析驱动司法监督的各影响因素。有关我国情况的既有研究大多聚焦部分驱动因素:如程金华(2009) 关注社会变迁,何海波(2018)聚焦立法完善和行政改革,Finder(1989)同时讨论了改革开放后中国法律制度的完善和社会经济结构的转型。考虑到我国社会、立法、行政三方面因素的共时渐进,未来应更多将三方面因素共同纳入考虑,作为相互关联的整体进行研究,特别关注不同驱动因素之间的互动机制及三者作为整体对司法监督公共行政的驱动效果。第二,超越对抗性视角,扩展对司法-行政建设性关系的研究。行政与司法虽然在组织目标上存在紧张,但相互合作可有利于实现各自目标,故而可由对抗转向合作,这便是司法-行政建设性关系(Cooper,1985)。不同于西方既有以法律对抗主义为基本预设的理论框架,我国司法监督公共行政表现出大量司法与行政良性互动的改革实践,如检察公益诉讼中的事前协商机制(陈天昊等,2020)、为促进纠纷实质性化解而推广的府院联动机制(章志远,2020)等,这根源于我国司法机关内嵌于党政系统的制度定位。未来应更多以中国案例推进司法监督公共行政之建设性关系研究,如分析促成建设性关系的具体因素及其作用机制,在建设性关系下分析司法监督的效果,并探究建设性关系下影响监督效果的因素及机制。第三,以政治回应、行政绩效、权利保护三个维度综合评估司法监督效果。Rosenbloom(1980)指出,公共行政需要在政治回应、管理效率和权利保护三个维度实现平衡,西方 20 世纪初行政国家的兴起冲击了既有的政治结构和权利框架,引发司法积极监督。以此为背景,西方公共管理学研究更关注司法监督对行政绩效带来的冲击,而将其提升对弱势群体的回应、加强对个人权利的保护视为理所当然(Osorio and O'Leary,2017)。而在我国,央地之间漫长的委托代理链条导致政治回应始终存在对齐问题(周雪光,2011),由于公民社会以及法治程度仍在完善过程中,行政机关对于公民权利的侵犯现象仍然存在(程金华,2009),司法的嵌入性更导致其难以对同级政府进行有效监督(郁建兴和高翔,2012)。因此,我国公共管理学界对司法监督公共行政之效果展开研究,未来应当将司法监督对行政绩效、政治回应、权利保护三个维度的作用共同纳入考虑,既分析司法监督公共行政在各个目标之间的协调机制,也分析其对各个目标带来的影响及由此呈现的整体效果。