【作者】陈天昊、徐玮、于晓虹

【内容提要】

中国行政诉讼：对机关负责人出庭应诉制度的评估

陈天昊 清华大学公共管理学院副教授、法学院兼聘副教授、上海交通大学中国法与社会研究院兼职研究员

徐玮 清华大学公共管理学院博士研究生

于晓虹 清华大学社会科学学院长聘副教授、上海交通大学中国法与社会研究院兼职研究员

摘要：2015 年引入的行政机关负责人出庭应诉制度 (COAS） 要求行政机关负责人在行政诉讼中出庭应诉。迥异于 2014 年后其他旨在减少行政诉讼中政治影响的改革措施，行政应诉制度主动要求行政官员参加诉讼，认为这将有助于官员更好的理解公众关切，并提升行政诉讼效果。虽然这一制度引发了普遍的讨论，研究者却对该制度的有效性莫衷一是。既有研宄主要依赖文本与个案证据，为弥补这一不足，我们利用北京某地方法院的 1551 起行政诉讼案件进行了系统的实证分析，并在 12个省份进行了广泛的田野调查。与官方的预期相反，我们发现行政应诉制度再生产了其本应解决的行政争议。当行政机关负责人出庭时，冷漠的行政机关、日益激动的原告和策略性赋权的法院共同构成了行政诉讼新三方关系。

2015年修订《行政诉讼法》明确规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。1989年，中国建立行政诉讼制度，但由于法院的地方性嵌入，行政诉讼长期未能有效制约行政机关滥用职权，公民挑战行政决定的努力常被比喻为“以卵击石”（Finder 1989; O’Brien & Li 2004）。十八届四中全会以来的多项司法改革，皆旨在应对法院的地方性嵌入，有研究对行政诉讼的集中管辖和行政法院的改革探索进行评估，认为改革的效果有限（Ma et al. 2022），而也有研究表明地方法院利用司法改革策略性地扩大了自身的权力，已经成为地方政治生态中的重要参与者（He 2013; Yu 2014; 2021）。然而，这些实证研究所关注的各项改革举措皆旨在抑制地方政治力量对行政诉讼的影响，本研究所关注的“机关负责人出庭应诉制度（Chief Officials’ Appearance System，下文简称COAS）”则秉持着不同的逻辑，希望借助机关负责人对政策更强的塑造力及影响力更好地实质性化解纠纷。然而围绕这一独特制度的既有研究多基于碎片化的经验证据且缺乏解释力。

本研究选取北京的一所地方法院作为最可能案例进行研究，人工标定了该院在2015至2018年间所有的1551份行政裁判文书，并对法官、政府官员、原告及律师进行了深度访谈。

图1 北京作为最有可能案例

首先，通过分析案例中负责人是否出庭与当事人是否再次起诉或上诉之间的相关性，我们发现与官方的期望相反，机关负责人的出庭并没有促进纠纷的实质性化解，反而导致了更多的纠纷。在我们分析的数据样本中，对于机关负责人参与庭审的案件，其被再次提起诉讼或上诉的可能性是其他案件的5.08倍。访谈表明，导致这一现象的原因在于日益务实的原告与漠不关心的机关负责人之间的彼此不适配：原告渴望与政府官员见面，希望通过这种方式获得更好的处理结果。然而，机关负责人很少积极参与庭审，通常保持沉默，即便他们选择发言，他们对自身行为合法性的过度自信相反会增加原告的不满，促成原告采取进一步的法律行动。

表1 回归结果

其次，我们通过对比北京市16个区区领导出庭前后的行政诉讼案件数量和政府败诉率，发现缺乏证据支持COAS对于提升行政机关依法行政水平有显著影响。这一现象同样与机关负责人普遍对出庭持漠不关心的态度有关。数据显示，73.6%的负责人安排在第四季度出庭，这一比例远高于第四季度案件在全年中的占比，并且出庭频率也往往以满足考核指标要求为限。这表明，负责人出庭更多是为了满足行政考核要求，而非旨在改善依法行政的水平。

图2 北京16个区的行政诉讼案件数量和政府败诉率（2015-2018）

图3 机关负责人出庭频次的季度分布

最后，通过分析案例中负责人是否出庭与法院裁判结果之间的相关性，我们发现法官并没有因为负责人出庭而更多偏向行政机关。数据分析和访谈揭示，法院采取的策略性行为对冲了机关负责人对审判过程的潜在影响。例如，当预期机关负责人将出庭时，法院倾向于指派高级别的法官担任审判长，这不仅显示了对行政机关的尊重，同时也帮助法官在心理上更好地抵御来自高级官员的影响，确保审判的公正性。

图4 合议庭审判长的级别分布

与此同时，我们利用“中国司法政治数据库（CJPD）”对全国数据进行了描述性统计分析。由于裁判文书网的反爬虫技术限制，CJPD数据库大约包含了70%的公开案例，从中我们提取了28,805个涉及机关负责人出庭的案件。在这些案例中，局级及副局级官员出庭的案例仅有146个，北京是各省级行政区中高级官员出庭比例最高的地区。然而，从全国角度来看，政府领导的出庭次数依然偏低。为了深入了解全国情况，我们对来自浙江、河南、贵州、江苏、广东、四川、青海、陕西、天津、辽宁、河北、新疆这十二个省份的法官、律师及部分政府官员进行了访谈。这些访谈揭示了与北京最可能案例相似但更为复杂的图景：机关负责人通常只在有明确的考核要求下才会出庭应诉；当他们出庭时，行政审判变成了务实的原告与冷漠的官员之间的紧张对抗；与此同时，各地法院采取更多样化的策略与地方政府及党委展开策略性互动，这包括推动地方政府和党委发布文件要求官员出庭，以及利用法庭的剧场效应对出庭的官员施加压力等。

总体而言， COAS的推行未能达到设计者预期的目标，即有效化解纠纷。相反，它在一定程度上引发了更多的纠纷。随着COAS的逐步实施，行政审判的过程正在转变为一个包含情绪高昂的原告、态度冷漠的机关负责人以及策略性赋权的法院之新型三方形态。本研究的一般性启示在于：首先，尽管法院因地方性的嵌入而被长期批评缺乏独立性，我们还是观察到地方法院积极抓住改革机遇进行策略性扩权的种种努力，这使得它们能够在面对行政机关负责人时做出无偏颇的判决；其次，与某些学者预期相反，仅凭机关负责人的出庭并不能平息原告的不满，本研究发现，单纯的面对面会见并不能平复社会矛盾，由此可管窥多年法治建设确是静水深流，公民权利意识已经明显提升，他们不会因为机关负责人的出庭而放弃追求法律救济的权力。基于上述洞察，展望未来，基于规则的依法治理仍应成为我国国家现代化建设持续坚持的方向。

原文刊载于The China Quarterly (2024)，本文节选转载自微信公众号“规制与公法”，感谢作者和微信公众号“规制与公法”授权推送。