【作者】陈锦波
【内容提要】
从私法到公法：数字时代隐私权保护的模式延展
陈锦波 中国政法大学诉讼法学研究院副教授
摘要：随着数字时代的来临，政府开始成为收集和利用公民信息的最大主体，公民隐私权遭到公权侵犯的风险随之加大，因此隐私权的公法保护模式逐步呈现和凸显。隐私权公法保护的本质，是要求国家在社会公共利益和公民个人隐私利益之间作出必要衡平。这种衡平需要从隐私权的效力位阶层级、公民隐私信息的价值指向以及公民的身份等三个维度来具体展开，因为这三个维度共同决定了个人隐私利益在何种程度上应当退让于社会公共利益。在区分和考量上述三个维度的基础上，可以通过设置绝对公法保护模式、严格公法保护模式、一般公法保护模式和弱公法保护模式等四种不同模式来展开对公民隐私权的公法保护。
问题的提出
凡是文明社会，都注重对个人隐私的保护。对隐私的保护需求源于人的羞耻本能，是人类的一种自然情感。学界目前对个人隐私和个人信息之间的关系还存在不同理解，但从《中华人民共和国民法典》（以下简称：《民法典》）的条文规定来看，立法者显然是把个人隐私与个人信息归结为了一种交叉关系。本文以下对“隐私”概念的用法，也将与现行法保持一致。也就是说，本文所谓的“个人隐私”除了包含“私密空间”“私密活动”“私人生活安宁”等不属于个人信息的事项外，还包括“个人信息”中的“私密信息”事项。当我们把个人隐私权利化后，就形成了所谓的“隐私权”概念。一般来说，隐私权是指人们对私人生活安宁和私人生活秘密的维护。
国内学界当前有关隐私权的研究主要集中在以下四个方面：其一，阐述隐私权的概念和类型；其二，界定隐私权的性质；其三，辨明隐私权与其他权利的差异；其四，讨论隐私权的保护方式（包括公法保护方式和私法保护方式）。本文的讨论将在上述第四类研究的基础上展开。就隐私权的公法保护而言，学界已有一定研究。例如，有学者指出，对个人隐私采取单一的私法保护是不够的，有必要引入公法保护方式；另有学者从宪法角度关注公民隐私权的保护问题，认为随着信息时代的来临，信息隐私权已经迎来了它的宪法时刻；更多学者则是把研究重点集中在了个别类型隐私权的公法保护问题上。然而，与民法学界有关隐私权的丰硕研究成果相比，公法学者的相关探讨显然还存在较大不足。造成这种局面的原因主要是在传统的社会治理过程中，政府在面对隐私权纷争时多是以具有超然中立地位的政策制定者和矛盾调和者的身份出现，而较少直接成为隐私权纷争的一方主体。所以，公民隐私侵权纠纷在以往更多发生在私主体之间，现实中政府侵犯公民隐私权的情形则较少出现。这导致公民隐私权保护问题在以往更多呈现在私法领域而不是公法领域。
然而，随着社会的发展，特别是信息技术对社会生产和生活的全方位渗透，政府已经进入数据洪流中而成为公民信息的最大收集者和利用者。政府开始通过处理社会主体的各种信息来完成社会治理。例如，公安机关利用公共区域摄像头所采集的信息来辅助维持社会秩序，网监部门通过对公民上网数据的收集和分析来维护网络安全，政府各部门因大力推行电子政务而广泛采集公民信息，等等。政府的以上举措，当然有助于提高政府的行政效能且实现政府对社会的精准治理，但政府在大量处理公民信息时也存在侵犯公民隐私权的极大嫌疑。这从近来政府运用“健康码”“文明码”等来处置社会公共事务而引发公众质疑的系列事件中就可窥见端倪。舆论认为，政府让公众持有“健康码”和“文明码”并不是要证明公民本身的健康或文明，其主要的目的是掌握公民的行动轨迹或收集公民的其他隐私信息。政府处理公民信息以完成社会治理与公民强调对自身隐私的护持，这二者间实际上涉及政府所代表的公共利益与公民所持有的私人利益之间的冲突。公法领域的这种冲突与私法领域所讨论的公民个人利益之间的碰撞有很大不同，因为在公法领域讨论公民隐私权保护，将更多强调公权行使的限度，且往往需要国家在公共利益与私人利益之间寻求保护的平衡点。此时，如何确保政府能够获得足够的公民信息以完成高效而科学的社会治理，同时又保证公民隐私权不因政府的信息处理行为而受侵害，就成为理论必须予以回应的重要问题。
数字时代隐私权公法保护模式的凸显
虽然隐私权保护议题从一开始就同时存在于公法和私法领域，但由于社会发展所处历史阶段的局限，隐私权保护在起初更多呈现为一项私法的议题。随着数字时代的来临，政府逐步成为公民信息的最大收集者和利用者，隐私权的公法保护必要性才随之得到极大凸显。就演进历程来看，隐私权保护首先更多在私法领域呈现，并且隐私权的私法保护经历了从消极模式到积极模式的演变；随后，隐私权保护开始从私法领域向公法领域扩张。
（一）消极性的隐私权私法保护模式
在经济日益繁荣、技术愈加进步、大众传媒逐渐发展时，人与人之间的交集越来越多，彼此之间的距离也越来越近。这给人们的生活带来了诸多便利，但也让人们的私人空间变得越来越小。人们开始更加渴望能够保留自身的私生活领地，而不想让自身的一切信息都被传播媒体和社会大众窥视。
为了因应公众诉求，立法者开始在法律层面将对公民的隐私保护确立为一项绝对的、对世性的防御权利。在这个阶段，因为公权行使主体较少卷入有关公民隐私的纷争，所以隐私权此时的防御对象主要是大众传媒和其他公众等私主体，立法者所确立的隐私权保护模式也表现为对个体隐私权的绝对保护。这种绝对保护，直接导致法律对社会其他个体自由的限制，其中就会涉及个体之间的利益冲突和平衡。政府此时的任务则主要是以一个超然中立的政策制定者和纠纷裁断者的身份，来调和社会个体之间的上述权利紧张关系。此时的隐私权保护模式，我们可称之为消极性的隐私权私法保护模式。该模式主要呈现出以下四个特点：其一，它确立了公民隐私权的绝对防御权属性；其二，它规范的对象主要是隐私权享有者以外的其他社会公众；其三，政府一般不会成为隐私权纷争的一方主体；其四，政府的主要任务是调和隐私权享有者与其他社会公众之间的利益冲突。
实际上，消极性的隐私权私法保护模式对应于工业时代的公民个人隐私保护需求。这个阶段的公民隐私权保护模式之所以呈现出前述特性，主要是因为在工业时代，信息业者这一社会群体尚未形成，而政府也主要是作为调和与裁断个人隐私纷争的超然中立之存在。所以，在消极性的隐私权私法保护模式阶段，对公民隐私权构成威胁的，主要是其他社会个体。公民的隐私保护需求，更多的只是希望自身的私人生活安宁和私人生活秘密不受他人侵扰和窥视，从而得以享有一种消极性的自由。公民的这种私人生活安宁和私人生活秘密主要关涉的是公众的自由和尊严，人们不希望自己因为隐私尽失而“赤裸裸”地曝光在社会大众面前。概言之，在传统的消极性私法隐私权保护模式中，公民人格尊严和自由的维护是立法的主要价值追求。
（二）积极性的隐私权私法保护模式
随着数字时代的来临，社会信息的价值被前所未有地挖掘和利用。信息逐渐成为一种与物质、能源等同样重要的资源。于是，公民个人信息（包括公民个人隐私信息）的价值不再局限于传统的人格尊严与个人自由，而延展出其在商业和公共管理方面的重要功用。需要说明的是，尽管公民个人隐私的价值此时出现了新的增长点，但维护人的尊严和自由仍是国家保护公民隐私权的核心价值理念。只是，时代的新形势要求国家必须重新审视公民隐私所蕴含的价值，并适时对此作出政策调整。
这个阶段最重要的变化之一，是作为新型社会主体的信息业者开始迅速加入对公民个人信息（包括公民个人隐私信息）的挖掘和收集的队伍。这些信息业者通过广泛收集公民个人信息，并充分挖掘其中的商业价值来实现盈利。例如，电子商务平台常常借助公民在电商网站的浏览历史、购买记录等来收集公民的个人信息，并通过系列算法向潜在消费者推送可能符合该消费者个性化特征的商品或服务信息，以完成精准营销。再如，一些信息业者通过大量收集、分析和整合公民的个人信息，来建立大型的信息查询平台，以满足社会公众对其他社会主体信息的了解之需求，并最后完成平台自身的盈利。信息业者诸如此类的行为，都从一个侧面展现出公民个人信息的巨大商业价值。
然而，公民个人信息所凸显出的这种商业价值与传统理论对公民隐私权的性质界定有所悖离。因为按照传统理论对公民个人隐私性质的界定，隐私权是一种纯粹的人格权，维护人的尊严和自由是立法者保护公民隐私权的核心（甚至是唯一）价值追求，所以公民个人隐私不能被直接当作买卖的客体。这也是消极性隐私权私法保护模式所恪守的核心理念。但是，当人类步入数字时代，信息业者开始大量出现并逐步成为一个合法存在的社会群体，且公民的个人信息成为一种重要的社会资源时，公民对自身隐私信息的利用实际上已经逐渐由消极的社会防御转变为积极的社会运用。质言之，公众保护个人隐私已经不再是单纯地要求他人不随意侵扰自身安宁，而是进一步希望自身能够对个人隐私信息进行自由处分。换言之，隐私权人应当有权自主决定是否公开以及如何公开个人隐私信息。这就表现出了公民隐私权的积极面向。这也正如相关学者所早就指出的，公民隐私权经历了从信息隐私权向信息自主权的发展过程。如此，立法者对公民隐私权的保护模式也就相应地从消极性的隐私权私法保护模式演变为积极性的隐私权私法保护模式。
可见，相对于传统的消极性隐私权私法保护模式而言，新型的积极性隐私权私法保护模式更加注重开发公民个人隐私信息内部所蕴涵的巨大商业价值。诚如前文所述，即使是在积极性的隐私权私法保护模式阶段，人的尊严和自由也构成公民隐私权保护的核心内涵。因此，即使获得公民本人同意，信息业者在收集和使用公民个人隐私信息时也不能毫无底线。例如，信息业者显然不能与公民个人达成如下约定：“信息业者可以以侮辱或毁灭公民个人人格的方式来使用公民的个人隐私信息。”双方之间的这种约定必定为文明国家的法律所禁止。此外，即便是公民自身，也不能为获取商业利益而不受任何限制地使用自身之隐私信息。例如，一男性公民答应一家商业公司为其表演行为艺术以为该商业公司赢得最大的社会关注，但该男性公民显然不能因此而选择向经过的女性裸露自己的隐私部位来谋求社会热度，因为这样将会构成对他人的非法侵扰。
（三）隐私权的公法保护模式
进入数字时代后，公民的个人生活以及与政府的交往都日渐呈现出电子化的趋势。这种电子化的程度越高，政府对公民信息的掌握需求就越急迫；而政府对公民信息掌握的越详尽，政府就越可能实现对公共事务的有效和精准治理。这些都促使现代化的政府开始大规模地收集公民个人信息。
具体而言，政府收集公民个人信息主要源于两方面的内在驱动：其一，政府是公共秩序的维护者和社会福利的促进者，而政府只有掌握足够的数据方能达成上述目标；其二，公共行政事务的日益繁杂，也促使政府去探寻能够提升自身行政效能的可行手段，而这些有效行政手段的获得需要有充足的信息作为支撑，同时，在实践中，政府也的确凭借着其自身所具有的得天独厚的资源和条件，逐渐成为现代社会公民信息的最大占有主体。因此，政府突破了其一直扮演的超然中立角色，而成为一个对公民个人信息（包括公民个人隐私信息）有着利益需求的新型社会群体。可见，在数字时代，公民个人信息除了新凸显出其巨大的商业价值之外，其公共管理的价值也日益得以呈现。
然而，虽然政府运用公权来处理公民个人信息时常常表示是出于维护公共利益的需要，但公众内心仍然担忧政府会滥用该项职权。因此，公众会期待立法者能够对政府的信息处理行为作出特别之限制。这时，对公民隐私权进行公法保护的必要性就随之凸显，这种保护最后也就形成了对公民隐私权的公法保护模式。需要说明的是，国家对公民权利的保护一般包括两层面的意蕴：一是，在“私人——国家——私人”的三元框架下，国家保护一方私人主体权利不受另一方私人主体行为的侵害；二是，在“私人——国家”的二元框架中，国家对私人权利实行消极不干预和积极保护。本文所谓的“公民隐私权的公法保护”就是在上述第二层面的基础上展开的。质言之，本文指向的“公民隐私权的公法保护”具体是指国家本身对公民隐私权的消极不干预和积极保护，此时公民隐私权在公法保护模式下囊括了消极的防御权和积极的受保护权这一双重面向。总体来说，公民隐私权的公法保护模式要更多限制政府一方的权力行使行为，对政府以公共利益为名而处理公民个人隐私信息的行为进行更严格的审查。质言之，在公法保护模式下，公民一方的个人隐私利益将得到法律的特别照护。
因此，尽管公民隐私权的私法保护模式和公法保护模式的确拥有很多相似之处，但它们在防御的对象、所需平衡的利益以及所要遵循的程序上都存在极大差异。其一，隐私权公法保护模式的防御对象主要是行使国家公权力的政府，隐私权私法保护模式的防御对象则主要是隐私权人以外的其他社会私主体。其二，隐私权公法保护模式主要致力于平衡社会公共利益和公民个人隐私利益之间的冲突，隐私权私法保护模式则主要处理的是社会私主体之间的利益矛盾关系。其三，隐私权公法保护模式会给公权力主体附加更重的程序义务，而隐私权私法保护模式对各方程序主体的程序要求基本相同。此外，与隐私权的公法保护模式相比，即使是同属数字时代的积极性隐私权私法保护模式，也不会刻意强调对一方主体权利的特别保护。这些都彰显出隐私权公法保护模式和私法保护模式之间的巨大差异。
总之，国家对公民隐私权的保护大致经历了“消极性私法保护——积极性私法保护——公法保护”等三个阶段的迭代革新。一方面，随着公民隐私权积极面向的逐步呈现，私法领域的公民隐私权法律保护开始由消极性的保护模式向积极性的保护模式转变。另一方面，在数字时代，随着政府成为公民信息的最大占有者，政府开始脱离超然中立角色而介入公民隐私权纷争，国家对公民隐私权的保护也相应地从私法保护模式向公法保护模式延展。
隐私权公法保护模式划分的要素考量
在数字时代，公民隐私权的公法保护日益彰显出其重要性。与隐私权的私法保护模式不同的是，隐私权的公法保护模式时常要处理公共利益与私人利益之间的冲突关系。这就需要我们界定清晰公民隐私权的本质，进而说明在何种条件下个人隐私利益需要退让于社会公共利益。此外，在展开隐私权的公法保护模式之前，我们还需要对隐私权的效力位阶层级作出区分，同时阐明公民隐私信息的不同价值取向，并且分辨公民所持有的不同身份，因为这三个层面的考量共同决定着我们将对公民隐私权采取何种公法保护力度。
（一）隐私权公法保护的本质
信息革命促进了现代政府的数字化转型，数字政府的建设和推进则使政府产生了对公民个人信息的占有需求。这容易引发政府与个人之间的紧张关系：一方面，政府为实现公共行政目的而需要收集公民的个人信息；另一方面，公众因对个人信息存有隐私利益之期待而不想公开自身之信息。就本质而言，这是政府所代表的社会公共利益与公民所持有的个人隐私利益间的冲突和矛盾。
在“尊重和保护私人权利”已经为各国宪法所普遍认可的时代背景下，任何一个文明国家都不再会简单地以“公益绝对优于私益”为理由来粗暴地要求私益主体无条件地对公益项目作出退让。因此，此时更应该去思考的是：公共利益何时将高于私人利益而得到优先保护？当前，国家处理社会公共利益与个人隐私利益之间冲突的基本原则，一般是看国家在特定情形下有无给予特定公民之隐私权以特别保护的必要。当然，上述这种思考方式仍然是以公共利益的考量为中心，所以它仍可能会招致“政府以公共利益为名而凌驾和威压私人合法权益”的质疑。因此，我们不妨再进一步转换思维方式，即以私人合法利益为思考的核心，去考虑“私人利益何种情况下应当为公共利益作出必要的退让”。笔者于下文中也将在这种思维方式引导下，去讨论公民隐私权何时需让位于政府的信息处理权。质言之，本应由公民自身所独占的隐私利益，何时应当与政府以及社会的其他成员共享？
隐私制度也是竞争的产物，隐私利益的产生与社会成员之间的相互竞争密不可分。由于社会资源的稀缺以及人类的利己本性，人与人之间就会存在竞争。“各种利益之间之所以产生冲突或竞争，就是由于个人相互间的竞争，由于人们的集团、联合或社团相互间的竞争，以及由于个人和这些集团、联合或社团在竭力满足人类的各种要求、需要和愿望时所发生的竞争。”但人类又是社会群体性的动物，所以即便是出于竞争的需要，人与人之间也不得不合作。于是，竞争与合作的共存就成为社会的基本形态。
基于竞争与合作的双重考量，社会群体中的成员个人就要时刻思考如何在“信息利益的独占”和“信息利益的共享”之间寻求平衡。人们此时的隐私偏好已不再是单纯的对个人信息的控制或屏蔽，而是会在信息的分享和独占之间作出动态性的调和。质言之，虽然个人隐私信息是社会成员在特定社会群体中所应享有的独占信息利益，但有时基于社会群体合作利益的考量，个人隐私信息占有者应当与其他社会群体成员共享这种原本由该公民独占的隐私利益。此时公民隐私权需要为政府的信息处理权作出必要的退让。需要注意的是，社会成员的这种隐私利益必须被放置在特定群体的语境中考量。因为在一个社会群体中属于隐私的个人信息，在另一个社会群体中有可能就不构成个人隐私。不构成个人隐私的信息，政府在对之进行采集和使用时就无须受公民个人隐私利益保护的限制。公民个人隐私信息的上述特点，也可认为是个人信息同时具有个人性和社会性的双重属性，对个人隐私信息的保护应当从个人控制走向社会控制，从而实现个人利益和社会整体利益之间的平衡。
总之，隐私权公法保护的本质在于国家要对社会公共利益和个人隐私利益进行必要的衡平。公益和私益之间的这种衡平则具体可以从隐私权层级的区分、隐私信息价值指向的阐明和公民身份差异的辨别等三个维度来进一步展开。
（二）隐私权的层级区分
公民权利在普遍性、固有性、不可侵犯性和不可让渡性等程度上有所差别，因此学者们往往将公民权利区分为三个层次，即原权层次的权利、宪法基本权层次的权利和一般法律权利层次的权利。顾名思义，原权层次的权利是指一个人原本应当享有的权利，因此原权又可称为固有权；宪法基本权层次的权利和一般法律权利层次的权利则是指通过宪法或一般法律予以明确规定的权利。当然，尽管我们可以对公民权利作出上述的层级化区分，但这并不表示一种权利只能固定地属于某一层次。例如，虽然原权一般无须宪法和法律予以明文规定，但很多时候国家为了警示政府、限制公权，会通过宪法和法律将原权实证化。实际上，将公民权利层级化的意义主要在于，它可以确立权利保障的优先顺序、确定权利限制理由的宽严以及明确权利在能否抛弃上的限制程度等。
从域内外立法来看，各个国家或地区均已在宪法和法律层面对公民隐私权予以了确认。在美国，公民隐私权通过宪法第四修正案、宪法第五修正案、侵权法以及大量判例确立的规则来加以证成。在德国，学者们一般认为公民隐私权的保护意涵已经囊括在《德国基本法》第2条有关人性尊严的规定之中，同时《德国民法典》将公民隐私权确认为一种一般人格权。我国学界一般认为公民隐私权的基本权内涵可从《中华人民共和国宪法》（以下简称：《宪法》）第38条、第39条和第40条中推出；同时，《中华人民共和国民法典》也独立设置了人格权编，公民隐私权就是在该编之下得以明文规定。总之，从各个国家或地区的立法例来看，公民隐私权显然已经被普遍确认为一种同时具有宪法基本权层次与一般法律权利层次的权利。此外，正如本文开篇所言，公民隐私权源于人类的羞耻本能，是人类的一种自然情感，是人之为人所固有的一项权利。因此，公民隐私权还可归结为一种原权（或固有权）。
此外，将公民权利划分为原权、基本权和一般法律权利的做法是对权利的纵向层级化，而公民权利实际上还存在横向的层级化现象。换言之，属于同一纵向维度的权利，在特定条件下可能也会存在横向上的效力位阶差别。以宪法基本权层面权利的横向层级化为例：公民隐私权和公众言论自由权同属于宪法规定的自由权范畴，但特定情形下公民隐私权就会优先于公众言论自由权而得到特别保护，这就展现出了自由权的横向层级化特征。其实，不管是权利的纵向层级化还是横向层级化，它们对于公权行使主体而言，都意味着公权行使者对这些分属不同层级的权利需要给予不同程度的照护。
当然，尽管我们可以对公民隐私权做横向和纵向等两个维度的层级化，但本文将主要在公民权利的纵向层级化维度上来展开论述。这是因为对公民隐私权做横向层级化区分时，主要处理的是基本权利主体之间（也即公民与公民之间）的利益冲突，这不属于本文的主要讨论范围；对公民隐私权的纵向层级化区分，则会涉及对政府的信息处理权行使之不同程度和不同方式的限制，这事关本文宏旨。因此，本文在展开公民隐私权的公法保护模式时，将会在纵向上将公民隐私权区分为原权、基本权和一般法律权利等三个不同层级。在此基础上，笔者将对政府数据处理的行为提出不同严格度的要求，这些不同的要求即构成对公权行使者权力的不同程度的限制。
（三）公民隐私信息的价值指向
公民不同的个人隐私信息蕴含着不同的内在价值追求，这些具有不同价值的个人隐私信息指向的是公民的不同利益。正如前文所言，隐私权在传统上主要是为了保护公民的人格尊严和个人自由免遭侵害，因此国家以往对公民隐私权本身所确立的是一种绝对防御权体系。随着时代的发展，公民隐私信息的商业价值和一般公共管理价值开始呈现，国家和市场有利用公民隐私信息的现实需求，公众也愿意让渡部分不那么重要的隐私信息来谋求个人利益。因此，公民隐私信息实际上可以从价值层面做不同意义的分割，这些不同价值的隐私信息实际上蕴含着公民的不同利益指向。如果从“核心——边缘”的二元维度来区分公民隐私信息，蕴含公民人格尊严和自由价值的公民个人隐私信息就显然关涉着公民的核心利益，仅仅蕴含着商业价值和一般公共管理价值的公民个人隐私信息则相对地指向公民的边缘利益。政府在处理公民的这两类具有不同利益取向的个人隐私信息时，所遵循的标准将有所不同。具体来说，政府在处理事关公民核心利益的隐私信息时将受到更严格的法律限制，政府在处理仅仅关涉公民边缘利益的隐私信息时则有较大的发挥空间。
实际上，我们之所以把公民隐私权区分为原权、基本权和一般法律权利等不同的效力位阶，也是因为公民隐私权在不同效力位阶层面所追求的价值有所不同。
首先，公民的某些个人隐私信息可能直接关涉该公民的人格尊严。人格尊严关联的是公民的核心隐私利益，它指向的是原权性质的公民隐私权，这在任何时候都不得为外力所剥夺。例如，任何个人或组织在任何情况下都不能强迫公民在公共场合赤裸身体以达到羞辱目的。
其次，公民的某些个人隐私信息可能关涉该公民的个人自由。这时的公民个人信息也关联着公民的重要隐私利益，但它指向的仅是宪法基本权层次的公民隐私权。对于公民的这种个人自由，他人只得在例外情形下干涉。例如，任何组织或个人在未经允许时一般都不得进入公民的住宅，但如果警察机关是为了维护公共安全的需要且已获得合法授权，那么警察机关就可以对公民住宅展开必要的搜查。
最后，公民个人隐私信息有时仅仅体现为一般法律层面的权利。正如前文所言，在数字时代，公民的个人隐私信息已经彰显出其巨大的商业价值和公共管理价值。与人格尊严和自由这一人类的核心利益相比，这时的公民个人隐私利益属于相对边缘的隐私利益，隐私权此时指向的也更多是一般法律层级的权利。
总之，公民个人隐私信息因其蕴含价值的不同，附着其上的隐私权也将受到不同力度的保护。
（四）公民身份的差异辨别
根据在公共生活中的受关注度以及对公共问题的影响力的不同，我们可以将公民身份区分为公众人物和普通私人等两类。所谓“公众人物”，是指那些“深入参与重要的公共问题之解决过程的人，或由于其名望而在广受关注的事件中有影响的人”。公众人物既包括政治人物，也包括科技、经济、医疗、文化、教育等社会各界精英，甚至还包括那些由于公共事件而非自愿性地成为社会关注焦点的公民个人。在公民隐私权的保护实践中，公众人物由于被认为具有更低的隐私利益期待等原因，因而受到更窄范围的个人隐私保护。例如，在我国，中共中央办公厅、国务院办公厅早在1995年就出台了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，并在2017年继续颁布了《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部报告个人有关事项查核结果处理办法》。这些规范性文件要求领导干部对自身相关收入进行申报，且对领导干部需要申报的收入事项作了明文列举。这些文件出台的直接目的当然是为了预防公职人员腐败，但在立法上只要求公职人员而不要求普通私人申报收入，其重要考虑显然也在于公职人员的公众人物属性，因此公职人员所享有的隐私保护范围比普通个人要小。同样，在域外，公众人物在个人隐私保护问题上也受到更多的限制。
学界一般也认为，“属于公众人物”很多时候可以成为隐私侵权的抗辩理由。这种观念的正当性基础主要在于以下几个方面。其一，公众人物（如政治人物）往往关涉公共福祉，因此应当接受公众更多的监督。其二，公众人物（如明星）往往因备受公众关注而获益，基于受益与负担对等的原则，公众人物也应当承受更多的负担。其三，公众人物常常是主动招揽社会的注意力，其隐私保护期待理应被降低。其四，公众人物往往是社会大众的榜样，我们理应通过披露更多的公众人物信息，来塑造社会的正确价值观并推进相关公共议题的研讨。基于以上考量，政府在处理公众人物与普通私人的个人隐私信息时所要遵循的法定要求和程序将会有所不同。
总之，隐私权公法保护的本质在于平衡社会公共利益和个人隐私利益。国家在其间的这种衡平，需要做三个维度的缜密考量：其一，区分隐私权的效力位阶层级，将隐私权区分为原权、基本权和一般法律权利等三个层级；其二，阐明公民个人隐私信息的价值指向，将公民隐私利益划分为公民的核心隐私利益和边缘性隐私利益等两大类；其三，辨别公民所持有的不同身份，将公民划分为公众人物和普通私人等两种。在此基础上，国家方能具体展开对公民隐私权的公法保护进路。
数字时代隐私权公法保护模式的展开
如前所述，与隐私权的私法保护模式相比，隐私权的公法保护模式会特别强调对一方纷争主体（政府）权力的特别限制，且时常需要不断在社会公共利益和公民个人隐私利益之间作出衡平。在政府处理公民信息的过程中，国家对权力（利）主体权益的衡平主要表现在两方面。一方面，国家会对政府处理公民个人隐私信息的权力进行限制。也就是说，如非必要，政府不得处理公民的个人隐私信息。另一方面，国家会为了社会群体成员之间合作的需要，而要求公民例外性地对政府的信息处理行为作出适度退让。也就是说，公民个人隐私利益有时需要让位于社会公共利益。质言之，国家对公民隐私权进行严密保护是原则，而要求公民公开自身所独占的隐私信息则为例外。
那么，国家具体应当如何开展对公民隐私权的保护呢？正如笔者前文所言，隐私权所处的效力位阶层级、隐私信息所指向的公民价值追求以及公民所持的身份差异等因素共同决定着国家对公民隐私权的保护力度。因此，我们需要在对上述三个因素做全面而细致考量的基础上，分别设置不同的隐私权公法保护模式。笔者将这些隐私权的不同公法保护模式概括为以下四类，即隐私权的绝对公法保护模式、隐私权的严格公法保护模式、隐私权的一般公法保护模式和隐私权的弱公法保护模式。
（一）隐私权的绝对公法保护模式
在公民隐私权的四种公法保护模式中，绝对保护模式对公民隐私权的保护力度最大。这种模式要求对政府处理公民信息的行为作出最为严格的限制，以最大限度地保障公民隐私权。
之所以采取如此强而有力的隐私权公法保护模式，是因为此时的公民个人隐私信息往往指向了公民隐私权的核心价值——人格尊严和自由。这关涉公民原权层面的权利。这是国家对公民个人权利所应进行的最低限度的保障，也是一个文明国度所应当捍卫的社会底线。因为如果处于这一层面的公民权利遭到任意践踏，那么公民所处的社会与仅仅遵循弱肉强食规则的丛林世界将没有区别。根据《宪法》第38条的规定，从隐私权保护角度来讲，关涉公民人格尊严的隐私信息由于涉及公民最本质与最核心的利益，此时的公民隐私权系属为宪法所再次确认和强调的原权层次的权利，因此宪法将给予其最高程度的保护。换言之，《宪法》第38条有关公民人格尊严受国家根本法绝对保护的规定可视为隐私权绝对公法保护模式在成文法上的直接表达。
此外，需要强调的是，尽管我们根据身份的不同而将公民划分为公众人物和普通私人，并认为公众人物对自身隐私利益的期待要远低于普通私人对自身隐私利益的期待，但这种认识仅仅在公民隐私权指向的是公民的边缘性隐私利益而非核心性隐私利益的情形中才能成立。并且，此时涉及的公众人物的边缘性隐私利益还应当与公共生活密切相关，否则我们也没有理由去特别苛求公众人物降低对自身隐私利益的期待。易言之，上述两个限定条件是我们对公众人物提出更高隐私曝光请求的前提。在个人信息关涉到公众人物的核心隐私利益（如关系到公众人物的人格尊严）时，上述两个限定条件尤其应当得到强调。因此，针对涉及公民核心隐私利益的情形，国家不应再区分公众人物与普通私人，而应一并给予此时的公民隐私权以绝对的公法保护。
总之，绝对公法保护模式所要保护的隐私权属于原权层次的权利，且该隐私权所指向的个人隐私信息之价值追求也通常在于维护公民的人格尊严，这属于不容侵犯的基本权核心。因此，不仅公权机关不能以任何理由剥夺公民此时所享有的隐私权，而且享有该隐私权的公民自身也不能以任何理由放弃该项权利。质言之，政府此时负有对公民隐私权予以绝对保护的义务。
（二）隐私权的严格公法保护模式
隐私权的严格公法保护模式，其对公民隐私权的保护力度仅次于隐私权的绝对公法保护模式。相对于隐私权绝对公法保护模式对公民隐私利益的绝对化保护而言，隐私权的严格公法保护模式、隐私权的一般公法保护模式和隐私权的弱公法保护模式则可谓是对公民隐私利益的相对保护。在这三种相对保护模式中，隐私权的严格公法保护模式是对隐私权保护力度最强的一种。
隐私权严格公法保护模式主要涉及公民基本权层次的权利。尽管公民的此类个人隐私信息不像公民原权层次的权利那样会关涉公民最核心层面的需求，但公民基本权层次的权利往往直接决定着公民个人能否独立且完整的发展，因此也属于极重要的公民权利。只是此时公民的这种基本权往往会与其他公民的其他类型基本权产生冲突，或者会涉及公民自由与社会公共治理间的紧张关系，所以国家无法对公民基本权层次的隐私权予以绝对的、排他性的保护，而需要适当平衡保护和利用的关系。
在严格公法保护模式具体法律机制的落实上，国家一般都是通过赋予作为信息处理者的政府以强行性义务的方式来实现对公民隐私权的公法保护。例如，根据《中华人民共和国网络安全法》的第45条的规定，网监部门对于自身在履职过程中获知的公民个人隐私信息应当严格保密，不得泄露、出售或非法向他人提供。《中华人民共和国电子商务法》（以下简称：《电子商务法》）第25条也有类似的规定：电子商务的主管部门对于电子商务经营者提供的涉及公民个人隐私的数据应当严格保密，不得泄露、出售或非法向他人提供。《个人信息保护法》更是设立专章专节即第二章第三节来对国家机关处理个人信息的活动予以严密规范。
可见，严格公法保护模式对公民隐私权是以保护为主而以利用为辅。那么，国家何时可以请求对公民的个人隐私信息予以合理利用呢？实务中的常见做法，主要是看该公民的个人隐私信息是否关涉公共利益，以及该隐私信息所涉及的公民自由是否必须让位于该公共利益。例如，在“广州市白云区教育局与方某政府信息公开上诉案”中，二审法院即认为应当公开幼儿园老师的体检材料，因为“教师身体健康检查材料关系到幼儿园全体学生的健康安全，若以涉及个人隐私为由不公开将给幼儿园学生、家长的利益造成重大影响”。可见，二审法院此时即认为，在特定情形下公民的个人隐私权应当向公共安全作出让步。
域外的司法判例也逐渐认可公民隐私利益对社会公共利益的必要退让。以警察机关对公民的搜查为例，在传统的公法视域中，一般认为公民有权拒绝政府人员对自身居所、物品或身体的搜查，以此保护公民的隐私权。但在美国后续发生的Weeks v. United States案中，法官认为“政府有权在逮捕被告时对被告进行搜查”。在半个世纪之后发生的Chimel v. California案中，法院则进一步明确了政府可以对相对人进行搜查的范围。于是，传统公法所确立的“政府不得随意搜查公民”的标准被这些后续的司法实践不断降低。
实际上，进入数字时代后，公民隐私权保护与政府的管理需要之间将可能产生更多的冲突与摩擦。例如，在警察搜查公民智能手机的事件中，美国政府一度认为，对公民智能手机的搜查与对公民其他实体物品的搜查并没有本质上的区别。但正如Riley v. California案所显示出来的一样，智能手机中往往储存着远远超过实体物品容积的巨量私人信息。智能手机中所储存的这些私人信息在量和质上确实都跟传统实体物品所储存的私人信息存在巨大差异。通过智能手机中的信息，公民个人身份将被精准地识别。因此，警察机关在对公民的智能手机等智能设备进行全面搜查时有必要更加审慎。其实，警察机关有时根本无须对智能设备中的信息进行全面搜查。警察机关更合理的做法，应当是通过扣留智能设备并切断该智能设备与网络的连接来防止相关信息被非法擦除。当然，警察机关在有特别理由的情形下，也可以对智能设备中所储存的信息进行全面搜查。比如，警察机关有证据证明该智能设备中的信息与某一犯罪行为有关，或者智能设备中所储存的信息有助于识别某一案件的犯罪嫌疑人，抑或智能设备中的信息有助于保护相关警方人员的身份不暴露，等等。但在更多情况下，警察机关要对公民的智能设备进行全面搜查以采集公民相关信息时，必须征得该公民的明确同意，或者获得法律的明确授权。
以上是本文对如何在公法层面来保护处于基本权层次（主要是人身自由权层次）的公民隐私权的论述，所举的诸多事例也体现了国家在社会公共利益与公民个人隐私利益之间的权衡，以及对公民隐私信息是关涉公民核心性利益还是公民边缘性利益的考量。除此之外，政府在处理事关公民自由权的相关信息时，还有必要对公民的身份（该公民是公众人物还是普通私人）作出一定的区分。
（三）隐私权的一般公法保护模式
在公民隐私权的一般公法保护模式中，公民隐私权所指向的是一般法律层级的权利，且所触及的更多也是公民的非核心利益，国家对公民个人隐私信息通常采取一种相对保护的立场。并且，国家此时对公民个人隐私信息的相对保护相对于隐私权严格公法保护模式而言在力度上进一步减弱。
整体而言，对公民隐私权的一般公法保护也需要在公民身份、公民个人隐私利益所彰显的价值以及公民隐私权所透射出的权利层级等三个维度上展开。具体来说，隐私权一般公法保护模式的适用情形主要包括以下三种：其一，适用于公众人物一般法律权利层次的权利；其二，适用于公众人物某些受到严格限定的基本权层次的权利；其三，适用于普通私人的一般法律权利层次的权利。
一方面，第一种和第三种情形下的公民隐私权指向的都是公民在一般法律层次的权利，该权利中所蕴含的公民隐私利益实际上都属于公民的普通利益，它们一般不关涉公民的人格尊严和自由，而更大程度上彰显的是公民个人隐私信息的商业价值和一般公共管理价值。蕴含商业价值的公民个人隐私信息，在法律权利上往往表现为一般法律权利层次的财产权。这是数字时代公民充分且积极利用自身信息资源而追求利益回报的表现，也是公民隐私权从免于侵扰的隐私权向自主决定的隐私权迈进的表现。自主决定的隐私权显然蕴含了公民隐私权的更多积极面意涵。内嵌公共管理价值的公民个人隐私信息，则是国家对原本属于消极性的公民隐私权施加一定社会义务的表现。因为在新的时代情势下，国家已经由传统的消极性夜警国家转变为现代的积极性规制国家。此时，国家需要公民积极配合、提供数据，以帮助政府实现对社会公共事务的更科学和更精准的治理。
根据《个人信息保护法》第13条、第26条、第33条、第34条、第35条，政府为履行法定职责，可以处理公民个人隐私信息。例如政府为了维护社会秩序，可以通过公共视频监控来采集公民的人脸图像，或者通过其他设备来采集公民的个人身份信息（如身份证号）。这些实际上都是国家为发挥公民个人隐私信息的社会管理功能而施加给公民个人的一项义务。当然，政府在处理公民个人隐私信息时必须以服务公益为限度，而不能将公民个人隐私信息用于他途，更不能将公民个人隐私信息非法提供给第三方。此外，政府将公民个人隐私信息用于社会管理时还应当根据公民身份的不同而进行必要的区分：政府对普通私人隐私信息的处理相对于对公众人物隐私信息的处理而言，应当受到更为严格的法律控制。
另一方面，对于隐私权一般公法保护模式所指向的第二种情形实际上有其特殊的内在考量。此时公民的隐私权系属一种基本权层次的权利，这种层级的隐私权所指向的价值通常为公民的重要隐私利益——个人自由。对于处于基本权层次的公民隐私利益，国家原本应当通过严格公法保护模式来加以护持。但公众人物本身承载了更多的社会期待，且公众人物往往因备受社会瞩目而获取了远超普通私人的利益，因此国家要求公众人物需要相应地承受起更重的社会负担。这些都导致公众人物虽然拥有基本权层次的隐私权益，却只能得到一般公法保护模式的照护。但需要注意的是，此处的公众人物应当仅指主动型公众人物。
我们根据当事人是否自愿进入公众视野，可以将公众人物分为主动型公众人物和被动型公众人物。主动型公众人物是指那些自愿成为社会焦点的群体，例如政府官员、影视明星等；被动型公众人物则是指那些因为媒体或网络而偶然进入公众视野，但成为社会焦点并非当事人所愿的那部分公众人物。对于主动型公众人物，其进入公众视野即为本人所愿，因此在他们选择成为公众人物时，就意味着他们已经同意放弃部分系属基本权层次的隐私利益。此时国家给予主动型公众人物以一般公法保护就已足够。对于被动型公众人物，我们不能预先推定其已主动放弃基本权层次的隐私利益。例如，由于京东集团、阿里巴巴集团本身的知名度，“刘某某在美涉嫌性侵”案和“阿里女员工被侵害”案中的女性受害者就是被动性地成为舆论焦点，两案中的女性受害者即为前文所提及的被动型公众人物。此时，相对于主动型公众人物而言，国家显然应当给予这些被动型公众人物之隐私利益以更高程度的保护。因为被动型公众人物自身在成为社会焦点的同时往往并不受益，反而是深受其害，此时如果仍然要求该公众人物去承受较之普通私人更重的义务和负担，显然并不合理。因此，国家在对公众人物处于基本权层次的个人隐私利益进行保护时，对被动型公众人物隐私利益的护持仍然应当采行严格公法保护模式。
（四）隐私权的弱公法保护模式
隐私权的弱公法保护，实际上是国家要求公民例外性的公开原本由该公民所独占的个人隐私信息。也就是说，国家此时不对公民的该个人隐私信息实行特别保护。这是国家在社会公共利益和公民个人隐私利益之间进行必要衡平的结果。
就本质而言，隐私权的弱公法保护模式是以公民个人隐私信息的利用为主导，而以对该公民个人隐私信息的保护为辅助。此时之所以对公民隐私权采取此种公法保护模式，往往是因为此时的公民个人隐私信息之公共属性已远强于其私人属性。质言之，此时对公民个人隐私信息加以合理利用的价值要远远大于对该信息进行严密保护的价值。
那么，隐私权的弱公法保护模式将会适用于哪些情形呢？原则上，隐私权的弱公法保护模式主要是针对公民一般法律层次的权利来加以展开，涉及公开的该公民个人隐私信息主要也只蕴含了该公民的边缘性隐私利益。例如，《电子商务法》第86条和《个人信息保护法》第67条都规定，对于行为主体的相关违法行为信息要记入信用档案，并予以公示。在司法实务中，也多存在法院将不依法偿还债务的公民之个人信息向社会公布的情形。这些实际上都是国家在公民个人隐私利益和社会公共利益之间进行必要衡平的结果。因为个人的负债和偿债状况以及公民的其他违法信息，原本只是公民的私人信息，违法行为人并不想让该信息外泄以免对自身声誉造成不良之影响。同样，在多数情形下，国家机关也没有必要将公民的此类信息公之于众。然而，如果该公民屡次违法或者违法行为情节较为严重，为维护国家利益或不特定第三方的合法权益，国家会选择将该违法行为人的相关信息予以公布，力图通过相关信用之惩戒来纠正行为主体的违法行为。
当然，在适用弱公法保护模式时，除了需要对公民所享有权利的位阶和该权利所指向的价值进行必要考量外，还有必要对公民此时的身份加以辨别。一般来说，公民隐私权的弱公法保护模式，其所指向的对象更多是公众人物而非普通私人。这是因为公众人物的某些个人隐私信息之公共属性已远超其私人属性，这些隐私信息承载了丰富的社会期待，因此国家会要求公众人物此时要为国家实现社会治理目标而让渡其某些隐私利益。例如，在李某某嫖娼事件中，人们对于公安机关以警情通报方式向社会公开该明星违法行为的做法并未有太大争议。然而，同样是嫖娼事件，当行为人由明星变为普通学生的时候，公众对校方公示从事了嫖娼行为的学生之姓名的做法就大为诟病，他们认为校方的该举措实有侵犯学生隐私权的嫌疑。可见，对于同一性质的行为，公众产生了截然相反的两种认识。这显然与李某某系属公众人物而案涉三名学生是普通私人不无关系：公众人物的一言一行都将可能产生很大的社会影响，因此人们对公开实施了违法行为的公众人物之违法行为事实这一做法抱有更宽容的态度，且公众希望公安机关对明星违法行为的这种公开处罚会对其他社会公众产生相应的警示和教育效果。
总之，在具体展开对公民隐私权的公法保护模式时，国家需要在社会公共利益和公民个人隐私利益之间作出必要衡平。国家应当在区分公民隐私权的不同效力位阶层级、公民隐私信息所蕴含的不同价值追求以及公民自身所持有的不同身份的基础上，分别对公民隐私权采取绝对公法保护模式、严格公法保护模式、一般公法保护模式和弱公法保护模式等四种不同的公法保护模式。
结语
在传统的社会治理过程中，政府总是以超然中立的政策制定者和纷争解决者的身份示人。因此，隐私权纠纷更多产生于私主体之间，而发生公权侵害公民隐私权的情形较少出现。但随着数字时代的来临，公民个人信息（包括公民个人隐私信息）开始凸显出其巨大的公共管理价值，政府也因此加大了对公民个人信息的收集、存储和利用，政府遂逐渐演变为公民个人隐私信息的最大处理主体，公民隐私权遭受公权侵害的风险也随之加大。于是，国家对公民隐私权的保护逐渐呈现出从以私法保护为主到公法保护元素渐浓的时代性演变。
与对隐私权的私法保护不同，隐私权的公法保护模式更加强调对隐私权纷争一方主体（政府）权力的特别限制。隐私权公法保护模式的本质就在于国家时常需要在社会公共利益和公民个人隐私利益之间作出必要衡平，国家时常需要去探索公民在何种情形下应当将原本属于自身所独占的隐私利益拿去跟政府以及其他社会成员分享。国家在平衡社会公共利益与公民个人隐私利益时，需要从公民隐私权的效力位阶层级、公民隐私信息所指向的价值以及公民所持有的身份等三个维度进行细致考量。在此基础上，国家可以对公民隐私权分别采行绝对公法保护模式、严格公法保护模式、一般公法保护模式和弱公法保护模式等四种不同的公法保护模式。
原文刊载于《政治与法律》2023年第11期，感谢微信公众号“政治与法律编辑部”授权转载！