【作者】何洪全

【内容提要】

行政审判体制改革的实效——基于58万份裁判文书的研究

何洪全 清华大学法学院博士研究生、上海交通大学中国法与社会研究院研究助理

摘要：通常认为，行政案件由被告所在地法院管辖，法院审判易受被告影响，导致行政诉讼功能不彰。2015年以来，法院系统尝试调整行政诉讼地域管辖，具体方案有两种：一是由外地普通法院管辖，二是利用转制后的铁路法院审理行政案件。迄今为止，改革效果缺乏充分的实证评估，两种方案孰优孰劣难下判断。文章分析了中国裁判文书网公开的2015-2019年间58万份一审行政裁判文书，研究发现：在基层法院，铁路法院的表现强于外地法院；而在中级法院，效果则相反。研究还发现，案件在铁路法院更有可能撤诉。这些发现表明，尽管外地法院和铁路法院都摆脱了被告的直接影响，但都未能脱离逐级嵌套、相互交织的条块体制。被告和法院在组织体制中相对位置的亲疏远近，决定了被告影响审判中立性的能力的强弱。这种在组织体制中的远近距离，反映了两种不同方案背后的共同原理，也解释了在不同层级中审判效果差异的原因。

关键词：行政审判体制；铁路运输法院：行政法院；异地管辖；条块关系；组织距离

一、问题的提出

我国法院有审理行政案件、监督依法行政的职责，但法院职责的履行受制于一个微妙的权力结构。在“条块结合、以块为主”的体制中，法院要接受上级法院的“条条”管理，也要服从同级地方党委（一定程度上也包括政府）的“块块”领导。在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定的管辖制度下，绝大多数行政案件由行政机关所在地法院审理。这使得地方法院难以中立地审理行政案件，《行政诉讼法》解决纠纷、监督行政的功能也因此大打折扣。如何改革行政审判体制、增强审判中立性，曾被认为是行政诉讼改革的“1号问题”。

在法院设置基本不变的前提下，增强审判中立性的主要途径是把行政案件从本地法院拿走，交给其他法院审理。经过长期探讨，目前主要有两种方案：一是由被告政府所在行政区划之外的同级普通法院审理行政案件，即“外地法院方案”。二是依托2010年转制的铁路法院，建立跨行政区划法院审理行政案件。不少学者主张，在此基础上进一步建立中国的行政法院。本文将第二种方案称为“铁路法院方案”。2015年，根据司法改革有关部署，各省可以结合本地情况确定由外地法院或者铁路法院集中管辖行政案件。

问题在于，行政审判体制改革这么多年，哪种方案效果更好？理论上的辩论早于改革落地，但是至今仍缺乏一个有说服力的明确结论。一些实证研究分别比较了外地法院或铁路法院审理行政案件相较于本地法院的效果。但是，当前研究仍有遗憾：第一，没有回答哪种方案效果更好。第二，以过往研究结果判断哪种改革方案更好的方法也不可靠。因为它们的样本和参照基准在时间、范围、类型上都不同，比较结果可能像“关公战秦琼”一样难分高下。第三，分类过粗，结论准确性有待提高。例如，在“铁路法院—非铁路法院”的二分法中，没有区分“非铁路法院”中外地法院和本地法院的两个类别，这会导致结论的偏差。可见，改革方案的具体效果和差异仍有待厘清，石头摸不清楚，匆忙过河就要摔跤。

本文使用中国裁判文书网公开的2015-2019年间的58万份一审裁判文书评估两种改革方案效果。结果表明，这两种改革方案在不同级别法院上的表现各有高下。在基层法院，铁路法院判决原告胜诉的作用强于外地法院；在中级法院则相反。在裁定和判决的倾向上，铁路法院更有可能作出撤诉裁定，外地法院则不然。该实证结果不同于一种改革方案均优于另一种的既往理论。本文认为，外地法院和铁路法院仍处于逐级嵌套、相互交织的条块体制中，被告影响法院的能力不是有无的关系，而是随着组织关系疏远而衰弱。本文将使用“组织距离”描述被告和法院在组织体制中的“亲疏远近”，并基于此解释本文实证结果。

二、研究设计

（一）研究思路

本文思路是考察同一时期内铁路法院和外地法院相较于本地法院裁判结果的差异：

第一，比较同一时期改革与非改革法院。在评估维度上，存在“改革与否”和“改革前后”两种比较方法。两者各有利弊，文章采用前者。尽管后者在理论上能够消除不同法院、法官等因素的差异，但是由于改革前一些法院并不审理对应的行政案件，实际上还是两批不同法院在比较。而且，这同样也难以控制改革前后的其他因素变动对裁判的影响。如果要这样做，或只选少数几地样本、缩小样本范围；或在58万份裁判文书基础上增加大量变量。前者结论可靠性仍难逃质疑，后者工作量巨大且仍难免遗漏。相反，同一时期内改革与未改革的比较，能够排除法律、政策等施行前后的影响。该思路的问题在于如何控制是否改革的法院间的差异，也同样存在遗漏某些潜在变量的风险，但是这些差异可通过加入变量尽可能控制。

第二，以本地法院为基准去衡量外地法院和铁路法院的裁判效果。无论何种改革方案，都是相较于本地法院审理本地案件而言。因此，本文将先分别衡量外地法院和铁路法院相较于本地法院审理案件的效果。之后，以本地法院作为共同参考系，比较前述二者的结果。若反之，那么选取不同参照对象的实证研究结论是不一样的，而且如果将外地法院和铁路法院直接两两相互比较，将得出非好即差的结果。这不能反映改革的全貌，因为很可能二者相较于普通法院都有不错的成效，只是其中一者稍逊于另一者而已。

第三，以裁判结果衡量改革效果。改革的核心关切在于能否增强法院审判的中立性。裁判结果是法院对政府行为合法性进行全面审查得出的结论，集中反映了整个案件的审理情况。当前被诉行政机关对法院审判的干扰主要表现为原告胜诉难、胜诉率偏低。因此，如果改革方案提高了原告胜诉的概率，本文认为改革产生了积极效果。

第四，裁判结果包括一审判决和裁定。除判决外，约半数行政案件以裁定结案。以往研究却忽略了裁定。政府干预的结果除了原告非正常败诉外，也可能通过非正常撤诉将案件排除出实体性司法审查，进而消解了改革效果。如司法政策曾要求提高立案数，结果立案数提高了，但有过半数的案件并没有实质进入法院审理，而是以撤诉裁定的方式退出了司法程序。因此，如果在衡量改革效果时遗漏了裁定，那么评估结果可能是不全面的。

（二）数据处理

本文数据来自中国裁判文书网公开的2015-2019年间的58万份一审裁判文书。通过机器和人工识别，提取出了裁判文书中的审理法院、行政行为、审判程序、裁判结果、诉讼参与人等40多项特征。样本库剔除了知识产权行政案件。该类案件一般由专门法院管辖，被告多是国家知识产权局或商标局，案件专业化门槛高，背后主要是民事纠纷。尽管被告为政府，但是政府干预较少。如果不把知识产权行政案件剔除，评估结果反而不贴合实际。之后，笔者搜集了28个高级法院的行政审判体制改革的具体方案，并基于此在变量表上进行了标注。

通过随机抽取1‰原始文书与变量表的人工比对发现，数据处理无系统偏差。本数据各年原告平均胜诉率均比最高人民法院司法统计公报高约7%。这种偏差可能与裁判文书上网公开规则有关，某些规则使得一部分原告败诉文书没有上传到中国裁判文书网。这种偏差属于外部固定偏差，它表明实践中原告胜诉情况更不乐观。由于文章以本地法院裁判为参照对象，采用的是相对效果标准，这种固定偏差不会对研究结论产生颠覆性影响。

（三）变量与方法

本文因变量是裁判结果。判决有两类：原告胜诉或败诉。原告胜诉判决有：撤销、变更、履行法定职责、确认违法或无效、赔偿。如果法院作出了前述判决之一，即使没有全部支持原告诉求，也标注为胜诉。因为行政诉讼是对行政行为合法性的审查，无论原告是否满意，前述判决都否定了行政行为的合法性。原告败诉判决有维持行政行为、驳回诉讼请求。裁定情况稍复杂：驳回起诉、不予受理被视为原告败诉；撤诉等其他裁定不涉及任何一方胜败，则被视为中立性裁定。详情如表1所示：

本文自变量是审理法院。审理法院有3种情况：本地法院、外地法院、铁路法院。各类法院审理案件的数量和原告平均胜诉率如表2所示。由于行政管理领域和行政行为类型的分类极多，本文重新编码为行政管理范围和行为类型两个变量。它们与具体行政管理领域和行政行为的对应关系如表3所示。若案件涉及多个行政领域的，则以裁判文书标题为准。

经多重共线性诊断发现，法院类型、法院与被告所在地、立案和裁判年份、第三人身份等变量存在共线性问题。排除引起共线性问题的变量后，该问题被解决，保留的变量如表4所示。改革中也涉及司法辖区数量变动。外地法院和铁路法院方案可能集中审理多个行政区域的案件。不同数量司法辖区给法院带来的干扰压力可能是不同的。这在以往容易被忽略。此外，还加入了地方社会经济变量以控制其他因素对裁判结果的影响。

由于因变量裁判结果是分类变量，不是连续且可度量的数值，根据统计学理论，本文使用Logit模型拟合，分两部分进行：先对一审判决回归，之后再将裁定加入其中。加入裁定后，因变量将由二元分类变量变为三元分类变量，因此使用Logit模型扩展式回归。等式（1）是二元Logit模型，等式（2）则是因变量增加裁定后使用的多元Logit模型。

βxCourt是自变量审理法院的回归系数，它表示法院对原告胜诉这一事件发生概率所产生的作用。例如，β1＞0，Court=铁路法院，这表示当审理法院是铁路法院时，会使原告胜诉的发生概率提高；反之则会导致该事件发生概率降低。注意，Logit回归系数反映的是自变量影响的相对幅度，而不是绝对幅度。铁路法院或外地法院对原告胜诉的发生概率的作用是相对于本地法院而言的。

三、实证结果

（一）主要发现

本部分将从基层到中级法院、从判决到裁定来报告实证结果。表5是基层法院判决的回归结果，以本地法院为参照类别，观察外地法院或铁路法院审理案件对判决结果的影响。在表5列（1）中，外地法院和铁路法院的回归系数均为正且显著。这表明，相较于本地基层法院，无论是外地法院还是铁路法院审理案件，都更可能判决原告胜诉。列（2）在（1）的基础上增加了固定效应，结果与列（1）相同，而且铁路法院的显著性增强。

【注：（1）参照类别为本地普通法院。（2）*代表p＜0.1，说明结果比较显著；**代表p＜0.05，说明结果相当显著；***代表p＜0.01，说明结果非常显著。（3）R2越接近1说明模型拟合越好，但在logit模型中数值上限不确定，意义不大；存在多个模型时，可参考比较拟合优度大小。以下同。】

为了进一步衡量铁路法院和外地法院对判决结果影响的强度差异，本文使用北京大学郭志刚教授通过SAS的PROC LOGISTIC程序计算出的公式对列（2）回归系数进行标准化。使用该公式的原因是，完全标准化回归系数会随着logit的方差估计值而变化，这使得同一个变量在不同模型中的标准化作用会发生改变，但是该公式没有上述问题。经计算，外地法院和铁路法院的标准化回归系数分别为0.040和0.052。由此可知，铁路基层法院对原告胜诉的相对作用要大于外地基层法院。

表6对省会和非省会铁路基层法院的判决差异进行了考察。同时存在着省会和非省会铁路法院的省份共有10个：广西、河南、湖北、湖南、吉林、江苏、辽宁、山东、陕西、云南。在列（3），是否省会铁路基层法院的回归系数不显著，这表明在统计学上是否省会铁路基层法院对判决没有影响。

表7是以本地法院为参照类别的两类中级法院判决回归结果。在列（4）中，外地法院回归系数显著，但铁路法院的却不显著。列（5）增加固定效应后，外地法院的回归系数显著性没有根本变化，铁路法院则为负数且显著。这说明，相较于本地中级法院，外地法院审理案件更有可能使得原告胜诉，但是铁路法院对原告胜诉的积极作用不明确。

考虑到该结果与大多数主张行政法院的观点有明显差异，表8区分了各级被告案件并对前述结果作具体考察。列（6）是省级机关作被告的案件，尽管外地法院和铁路法院的回归系数均为负数，但是外地法院系数不显著。可知，外地法院与本地法院审理省级被告案件没有显著差异，但是铁路法院相较于本地法院更有可能判决原告败诉。列（7）是市级机关作被告的案件，外地和铁路法院回归系数均为正值且显著。可知，相较于本地法院，二者均更有可能判决原告胜诉。列（8）是县级机关作被告的案件，外地法院和铁路法院均为正值且显著，二者回归系数的差异也不大。

前文表5和7报告了一些有趣现象：（1）在基层判决中，被告负责人出庭与胜诉判决呈现负相关；在中级法院，被告负责人出庭与判决结果的关系并不显著。这可能与行政区划的大小、内部组织联系紧密度、法治政府水平等相关，也可能由于被告在获得法官对判决结果的承诺后负责人才出庭现象在基层更为普遍。（2）在基层判决中，原告和被告律师的存在与胜诉判决正相关，中级法院则没有显著关系。2015-2019年5年间政府律师尚未全面普及，2019年7月《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》才正式推行政府法律顾问。因此，当被告发现胜诉困难的时候，更有可能聘请律师，既争取胜诉，也分担将来败诉的责任；而进入中级法院的被告，财政资源更好，律师代理更常态化。（3）司法辖区数量越多，原告似乎越有可能胜诉。这可能是在多个行政区划主体间，法院获得了借力打力、相互平衡的空间。当然，上述发现有待进一步研究，这些不是本文关注的重点，故不展开。

表9是一审裁判的多元logistic回归结果，以本地法院为参照类别，衡量外地法院和铁路法院对裁判结果的影响，裁判结果包括原告胜诉、败诉和中立裁定。不予受理、驳回起诉裁定被归为败诉。中立裁定以撤诉为主，占据了中立裁定总量的95.2%。

列（9）是基层法院裁判。在胜诉和败诉栏中，外地法院的回归系数都是正值且非常显著。这说明，相较于本地法院，外地法院更倾向于作出胜诉或败诉的裁判，而不是撤诉等中立裁定。类似地，辖区数量的回归系数为正且显著，也说明辖区数量增加会使得法院更可能作出胜败裁判。相反，铁路法院在胜诉和败诉方面的回归系数为负，这说明铁路法院审理案件更可能作出中立裁定。

列（10）是中级法院裁判。外地法院在胜诉和败诉中的回归系数均是正值且显著。这说明，相较于本地法院，外地法院不太可能作出中立裁定。铁路法院无论是胜诉还是败诉的回归系数都是负值，其中胜诉栏的回归系数不显著，败诉栏显著。这可以认为，相较于本地法院，铁路中级法院更倾向于作出中立裁定。

列（11）是中级和基层法院样本，并增加次序变量“法院层级”。外地法院在胜诉和败诉的回归系数均是正值且显著。这说明，相较于本地法院，外地法院不太可能作出中立裁定。铁路法院的回归系数均是负值且非常显著。这说明，相较于本地法院，铁路法院更有可能作出中立裁定。辖区数量的回归系数均为正值且显著，这说明辖区数量的增加使得中立性裁定出现的概率减少了。

表10考察了省会和非省会铁路基层法院的裁判差异。列（12）中，非省会铁路法院似乎更倾向于作出撤诉裁定。考虑到省会铁路基层法院案件量更大，因此在列（13）中加入了各个法院的案件量，可以发现省会铁路基层法院更有可能作出撤诉裁定。

（二）稳健性检验

为了保证结果的可靠性和说服力，本文将通过变换模型、改变变量和拆分样本等方法检验稳健性。因篇幅所限，下面简要说明：

首先，使用Probit模型替换Logit模型进行回归，以此避免某些实证结果是本文所使用的回归模型导致的。Probit模型同样可以适用于因变量以二分类表达的情形，该模型多用于自然科学中的计划实验。Probit模型结果与主要发现基本一致。不过，由于95%置信区间越过了1，铁路基层法院相较于本地基层法院的积极作用难以取信。

其次，将三元分类自变量（外地法院、铁路法院、本地法院）变为二元分类变量，两两分别回归。即，外地法院和本地法院、铁路法院和本地法院各为一组，分别回归。结果与主要发现一致。区别是，铁路基层法院更有可能判决原告胜诉、更偏好作出裁定的两个结果均不显著。这可能是铁路法院与本地法院案件量相差太大导致的。伪R2拟合优度不如前文，该推测在后续缩小样本检验中得到了验证。

最后，将样本限定在同时存在两种改革做法的省份中检验。基层法院集中管辖里兼具外地和铁路法院的有河南、吉林、辽宁、广西、湖南、陕西、上海、广东、江苏、山东、安徽等共19个省市。在中级法院层面的改革中，既有铁路法院又有外地法院的，有福建、甘肃、贵州、河南、辽宁5省。检验结果与前文发现基本一致。不同在于，铁路基层法院和外地基层法院对原告胜诉的相对作用强度差异有明显缩小。

（三）小结

归纳起来，实证结果主要有三：

第一，总体来看，无论是外地法院还是铁路法院，相较于本地法院都更有可能判决原告胜诉。

第二，在基层法院层面，以本地法院为参考系，铁路法院对原告获得胜诉判决的相对作用要大于外地法院；在中级法院层面，外地法院对原告获得胜诉判决的相对作用要大于铁路法院。

第三，外地法院更有可能作出胜诉或败诉的裁判；铁路法院更有可能作出撤诉等裁定；省会铁路基层法院比非省会铁路基层法院更有可能作出撤诉裁定。

四、“组织距离”假说

（一）条块结构中组织距离的提出

既有理论不足以解释本文的实证结果。普遍认为，将审理法院与被告行政区划适当分离可以提高审判中立性、减少地方政府对行政审判的干扰。基于此，形成了两种主张：一是省级直管的铁路法院审判效果更好；二是同级但不同行政区划管理的外地法院审判更好。这两种主张均认为，自身的优越性具有层级一致性。即，如果铁路法院方案好于外地法院方案，那么无论在哪一级法院都应是如此，反之亦然。然而，实证结果却是：在这两种方案之间以及同一方案内部，改革效果不具有层级一致性。

两种改革方案的共同原理被忽视。现有理论过于关注不同改革方案在形式和技术上的差异，认为它们是两种截然不同的事物。但是，无论哪一种方案，都是在探索法院“与行政区划的适当分离”。一方面，审理法院与“行政区划”分离，不是自然地理上的分离，而是法院与被告在各级各地行政区划所代表的权力体制上的分离。本地被告由外地同级法院审理，是在横向上与被告权力体制的分离。本地被告由同级的铁路法院审理，是在纵向上与被告权力体制的分离。因为铁路法院并不隶属于驻地行政区划，而是隶属于省级区划。另一方面，“适当分离”是在横向和纵向权力关系所形成的立体结构中的分离。法院和被告间的关系处于由大小各级区划体制嵌套而成的关系网络中。二者间的距离不是平面的，而是立体的；不是局部的，而是整体的。以平面、局部的思考框架，去判断既有同一层级不同区域、又有同一区域不同层级的行政区划中法院与被告间的分离程度，这样的结论难免偏差。

行政区划是中央与地方、地方与地方之间各种权力关系的具现化。这种权力关系，我们有更简明、更本土化的说法：“条条块块”。“条条”一般是指按照行政级别从高到低的、工作性质一致、职能对口、主管单一业务领域的部门体系。“块块”则是指各级地方政府，这里的“政府”是大政府，即党领导下的以各级行政区域为划分的面状综合系统。条块关系形象地描绘了一个超大型国家的组织运行逻辑：一个个块状的地方行政区划共同组成了高一级行政区划，这些行政区划组成了整个国家的版图；而置于各个行政区划中工作上下对口的机构则犹如针线将这些“块块”串联在一起形成一个统一的整体。

在以条块为主轴交织形成的关系网络中，法院与不同主体的关系存在差异，“块块”中的地方党委是权力关系核心。中国共产党深刻地融入和领导着国家治理体制，形成了政治与行政辩证统一的治理关系。通过党组织建设和意识形态领导，如党组对各级政府机关的领导、干部兼具党员的双重属性等，使得中国共产党的意志和指令能够通过民主集中制在政府内得到广泛和有效的执行。在法院与上级党委、本级党委、上级法院三方关系中，地方“块块”的党委影响力更重。在上级党委方面，法院院长实施“上管一级”的人事管理制度，对院长的任免、考核、监督实质上掌握在上级党委手中。在本级党委方面，一方面，本级党委有对院长人选的建议权，而院长的正式任命也需要本级党委领导下的人大选举通过。另一方面，院长之外的其他法院人员由本级党委任命，法院办公用地的建设审批等需要本级党委支持。如果本级党委不支持，法院工作是难以做好的。至于上级法院，则主要具有一定的监督、建议和业务指导的权力。“条块结合、以块为主”描述了地方党委的核心地位，法院向同级党委负责，再由下级党委向上级党委负责。

由于地方党委是条块关系中的核心，组织主体距离党委的关系越近，其影响力就越大，施加影响的渠道也就越多样。地方政府与地方党委的关系更紧密，使得政府可以借助党委向法院施加软、硬两方面影响力，硬的如人事任免、管理考核、财政后勤，软的如政治学习、考察指导、将工作部署与党委决策结合等。相较于地方政府，地方法院与地方党委的关系则略为疏远，这种差序关系使得政府对法院审判的影响更强。

但是，政府对法院的影响力传递和强度，取决于二者围绕地方党委的相对位置关系。管理学有一个概念叫“组织距离”，指经济主体在除国籍之外的制度传统、组织结构、组织规则上的差异程度；组织距离越接近的，主体间的合作越顺畅，反之障碍与冲突越多。同样地，法院和政府之间也存在组织距离，若二者相对位置关系发生改变，政府影响审判中立性的能力也将随之改变。如果法院进一步游离于某一特定地方党委领导的“块块”之外，那么该“块块”中的政府对法院的影响力会下降，影响的渠道会减少。如果该政府仍意图有效影响审判中立性，那么就只能借助共同上一级党委政府的权力关系网络。但是，“县官不如现管”，由于上一级“块块”与法院所处“块块”存在更远的组织距离，传递到法院的影响力也会衰减。综上，外地法院和铁路法院两种方案效果出现层级不一致性，其原因在于两种方案之间以及同一种方案内部的组织距离不一致。

本文使用“组织距离”概念，以此解释和说明，在不同改革方案中审理法院和被告所属行政区划的分离程度。而审理法院与行政区划的分离程度可以转换为：审理法院与被告所属地方党委在条块结构中的“亲疏远近”。本文的“组织距离”是指，法院和被告所属地方党委在条块结构中的相对位置关系，它反映了法院与各级行政区划所代表的地方权力体制的分离程度。法院与被告所属地方党委的组织距离越近，被告影响法院审判的能力就越强、手段就越多，法院越难保持审判中立性。反之，组织距离越远，被告影响法院审判能力和手段的效果就越弱，法院审判中立性越强。

（二）基层和中级法院的组织距离

在基层法院层面，外地法院与本地被告同属市级“块块”，而铁路法院与被告的组织距离则相去甚远。图1分别描绘了两种法院与市、县两级被告的组织距离。外地基层法院审理本地案件的情形分两类：被告为县级以下政府部门的案件、被告为市级政府部门的案件。如图1，当乙县法院审理甲县被告时，尽管图1中乙法院不隶属于甲县的“块块”，但是仍在本市党委的统摄之下。在“划县入市”体制下，市县治理存在紧密的联系；分局管理、全市通办、城乡体等体制机制也提高了区、县与市的一体化程度。尽管区、县有其行为的自主性，但更是市委市政府决策的主要执行者、政策的重要组成部分。如果行政案件涉及市政府的政策，市级党委作为市域治理的第一责任人，其治理要求和压力可以通过市县两级“块块”的嵌套关系从“软”“硬”两方面传递到县法院。

一方面，如何贯彻落实市委市政府决策是市、县党政机关的“政治任务”和“中心工作”，所有县区法院都不例外。县法院院长上管一级，行政审判是否会影响市委的政策大局，是院长必须要考量的问题。而且，市县党政系统通过学习和活动，提高和强化法官的大局意识，市级治理考量通过广义上的政府联系传递给基层法院。这使得市级治理的“大局意识”为基层法院自主吸收，并转化为外地基层法院裁判时的自觉尊让。

另一方面，如果乙县法院在行政审判中打乱了市委的既定政策，市委既可以通过“块块”系统，由乙县党委通过“归口管理”影响法院；也可以通过“条条”系统，由中级法院改变裁判结果，而县法院法官承受对绩效考核的负面影响。对于不积极配合市域治理的法院院长，市委还可以通过调整任职岗位和地域的方式“换人”。

当被告为市级政府部门时，图1中无论是甲法院还是乙法院审理行政案件，压力传导结构都没有区别。按照《行政诉讼法》的地域管辖，甲法院审理驻地在本辖区的市级政府部门的案件，但市政府部门属于市级“块块”。改革后，乙法院审理市政府部门案件并没有改变这种结构，它们都在市的治理之中，要接受共同的上一级市委领导。无论甲、乙法院谁来审理市政府部门案件，都会承受和前述同样的影响和顾虑。不过，管辖法院的调整打破了自《行政诉讼法》施行以来在本地法院与市级政府部门间形成的固有渠道，提高了市政府部门的说情成本、降低了影响力。这既是外地基层法院相较于本地法院的优势所在，也是基层法院异地管辖改革需要定期调整的原因。

铁路法院受到的政府影响比外地法院更少。铁路基层法院与县、市两级“块块”分离，既不受驻地县委的管理，也不向市委负责。市级治理的规训难以直接触及铁路基层法院。铁路基层法院主要接受上级铁路法院领导和管理，当地市县党政机关没有直接对口的组织联系，市级决策的贯彻落实情况更不是铁路基层法院及其工作人员被要求关心的问题。即便市级治理任务通过各种渠道传递到铁路法院，但传递链条过于漫长，铁路法院又仅是对个案进行裁判，个中压力容易在漫长的传递距离中耗散。

铁路法院驻地差异的影响不大。前文表6和表10分别考察了省会铁路法院对判决和裁判的影响。就判决结果而言，驻地是否位于省会城市并没有显著影响。“县官不如现管”，熟悉法官、能联系到法官是一回事，能有效给法官施加压力、影响行政审判是另一回事。无论驻地是否在省会城市，在组织距离上二者是一样，受到的体制引力也是一样的。至于省会城市铁路基层法院更有可能作出撤诉裁定，可能与铁路法院的人力和资源有关。非省会铁路基层法院的配置和建设往往弱于省会铁路法院。例如，洛阳铁路运输法院有综合审判庭而无行政庭，2021年底该法院被撤销。又如，集中管辖行政案件的柳州铁路运输法院不设行政庭。

在中级法院层面，铁路法院是在省级“块块”内的“本地法院审本地案件”，而外地法院与被告则在省级“块块”之外。图2描绘了中级法院的组织距离情况。根据级别管辖的规定，中级法院审理县级以上政府的行政案件，这里主要关注设区的市以上政府作被告的情况。在外地法院方面，外地法院所面对的被告都是同级的地市，其在“块块”上平行。地级市之间以激烈的竞争关系为主，同级地方之间竞争有余而合作不足。市与省的管理关系较市与县的关系更疏远，“市管县”体制不能在省和市之间完全复制，这减少了可能来自省级“块块”的压力。

在铁路法院方面，铁路中级法院面对的被告较外地中级法院更强大。铁路中级法院驻地都位于省会城市，所以它的被告是省会市政府以及省政府。此外，部分铁路中级法院也受理省、市级政府部门作为被告的案件，如广州、南宁、兰州、郑州等。在省政府及其部门的案件中，铁路中级法院实质上摆脱不了“本地法院审本地政府”的框架。铁路中级法院在人事管理、财政经费、工资福利等多方面都仰赖于省政府。而且，铁路中级法院在省级“块块”中的政治地位和政治影响力也远不如省政府及其部门。表8的列（6）和针对铁路法院的稳健性检验都表明，铁路中级法院审理省级被告案件时，相较于本地法院更有可能判决原告败诉。这也印证了前述推论。在省会市政府及其部门案件中，特殊的组织安排可能使得铁路中级法院的尊让更多。省会城市的市委书记由省委常委兼任，这使得省会市政府决策直接源于省委的核心权力圈。考虑到省会市委书记的政治地位和影响，当市政府政策出自市委的中心工作时，铁路中级法院面对的顾虑和压力远多于面对普通的地级市市委。此外，铁路中级法院不在省会市委的体制内，这也使得它失去了对抗被告影响的体制内途径。相反，省会城市的普通中级法院可以在系统内向市委汇报争取支持，以抗衡被告压力。

（三）条块结构的改变与撤诉偏好

相较于民事纠纷，协调处理行政案件是“一块难啃的骨头”。在行政案件中几乎必有一方当事人会上诉。以2017年为例，一审判决结案以及能够上诉的不予受理和驳回起诉案件共计163,311件，二审收案108,099件，据此推算行政一审上诉率为66.2%。这数倍于按照类似方法推算得出的同期刑事一审上诉率11.7%和民事一审上诉率19.7%。此外，在行政行为合法性审查下行政法官的斡旋空间相较于民事法官要小很多。协调处理一个行政案件比判决难度更大、更费时。在调研访谈中不少法官都表示：“调解撤诉比判决费力多了。”

在这种情况下，铁路法院比普通法院更可能作出撤诉裁定，这与它作为“条条”直管的专门法院收案结构、资源和能力相关。在铁路法院层面，协调处理案件的压力主要集中于行政案件，而不会分散在民事案件上。同时，相较于普通法院，铁路法院的时间和人力资源也能够专注于行政案件。

一方面，协调处理行政案件的压力集中并放大于作为专门法院的铁路法院。一是铁路法院的收案结构与普通法院不同，使得在行政案件上承受的协调压力强度不同。在三类诉讼中，民事案件是大头，行政案件始终没有超过2%。普通法院可以在调解民事案件方面下功夫，没必要费力在占比小、难协调的行政案件上。但是，铁路法院集中审理行政案件，其他类型诉讼量少，只能在行政案件上做协调处理的工作。二是“条条”体制放大了铁路法院协调处理的压力。普通法院可以在地方两级党委和上级法院之间策略性寻求活动空间。铁路法院是单一职能对口的“条条”体制，“条条”垂直管理导致法院系统行政化以及下级法院审判事务全面倒向上级法院的问题，这一直为人所担忧。在司法改革后上级法院对下级法院的影响和控制获得了前所未有的增强。因此，上级协调处理任务容易在铁路法院工作中占据更核心的地位。

另一方面，相较于普通法院，铁路法院的人力和资源能够集中于行政案件。除行政案件之外，普通法院还受理大量民事案件。普通法院行政法官不得不帮助日夜加班的民庭同事处理案件。数量多且疑难的民、刑案件也转移了普通法院领导在行政案件上的注意力。由普通法院调去铁路法院的法官曾说：“实质性化解行政纠纷需要做很多工作……普通法院对行政庭的人力和资源倾斜都是非常少的。”铁路法院则主要审理行政案件，同时行政案件绝对数不多，这使得铁路法院法官有更充裕的时间和精力去协调解决行政纠纷。而且，由于整个法院主要都在处理行政案件，领导注意力以及同领域同事支持都为通过协调沟通解决行政纠纷提供很大帮助。

此外，法院掌握案件审判权，本来就具备与政府协调的筹码。铁路法院更在本地“块块”之外，更提高了运用这种筹码的自由和分量——政府不想败诉就只能跟法院好好协调，通过其他手段让法院接受政府意图的成本更高。加之，2017年最高法发文在破产案件中推进府院联动，随后一些铁路法院建立的府院联动机制可能也畅通了其与政府协调的渠道。

结论

本文分析了行政审判体制改革中铁路法院和外地法院两种改革方案的效果，并试图以“组织距离”解释其背后的原因。本研究表明：第一，无论何种改革方案均提高了原告获得胜诉判决的可能。第二，不同改革方案在基层和中级法院的表现各有优势。在基层法院层面，铁路法院的效果更突出；在中级法院层面，外地法院的效果更明显。第三，铁路法院更有可能作出以撤诉为主的中立性裁定，外地法院则反之。解释前述结果要回归到我国条块体制。地方法院既要服从本地党委政府的指令，也要努力寻求资源倾斜支持。外地法院和铁路法院都不在被告所处的“块块”体制当中，受到的干扰自然比本地法院少。但是，干扰审判中立性不是有无的问题，而是多少的问题。在条块嵌套体制中，哪个法院都不可能摆脱组织系统的影响，只是影响大小取决于法院与被告在条块结构中的相对位置。

在基层，外地法院与本地法院都处于本市党委的统摄之下，市县治理存在紧密的联系。当案件涉及市委的核心政策时，外地法院难免需要尊让。而铁路法院与市、县两级“块块”相互分离，市域治理的考量难以传递到铁路法院。在中级层面，当铁路法院面对省级被告时，回到了“本地法院审理本地政府”的框架中。同时，省委与省会市委在组织安排上的特殊性可能使得铁路法院在审理行政案件时不得不更加慎重。而且，由于省、市两级的分割，它也缺乏体制内渠道与省会市委的直接沟通。相反，原省会中级法院可以在市级“块块”体制内直接寻求市委及其对口部门的支持，以抗衡相关被告的压力。省会以外的外地中级法院面对的是一般地级市被告，市与市之间强竞争关系使得被告干扰外地法院变得困难，被告跨区域和级别对个案干扰的压力也容易在漫长组织传递链条中消散。

铁路法院更偏好撤诉裁定可能与其作为“条条”管理的专门法院相关。协调处理行政案件的压力放大并集中于作为“条条”管理的铁路法院。同时，相较于普通法院，作为专门法院的铁路法院的人力资源和领导注意力主要集中于行政案件，而没有分散在民事等其他案件上，这为铁路法院提供了完成任务的资源和能力。

本文局限在于，一方面，囿于庞大的数据量，难以做到精细处理，并对特定情况作深入分析。另一方面，实证分析只提供了一个答案，却很难解释答案背后的社会运行逻辑。“组织距离”的说法不仅有待更多的系统性证据支持，其生成条件、运行逻辑、差序关系等理论推导也需要补充和完善。尽管如此，本文至少启发了这样的可能：行政审判中立性不是有无的问题，而是多少的问题。在条块交织的组织体制中，不同的法院和被告之间组织距离的差异，导致了铁路法院方案和外地法院方案的效果不具有层级一致性。这不仅说明，行政审判体制改革的复杂性超出了既有的理论预设；也表明，铁路法院方案或外地法院方案可能不是改革的最终答案，在未知前方或许有一个兼顾理想与现实的答案等着被探索和发现。