【作者】何海波
【内容提要】
行政诉讼解决纠纷的实效
何海波 清华大学法学院教授
行政诉讼制度被赋予法治建设的重要使命，同时又受到法律制度本身和各种社会条件的制约，它的实施状况是一个备受关注的话题。从诉讼制度的实际运作来看，基本问题是：谁告谁？为何告？谁来审？怎么审？对这些问题的认知，不但影响人们对行政诉讼制度的理解、当事人的诉讼意愿，也将影响行政诉讼的制度设计。
（一）行政案件的数量
一个制度必须被人利用才有效果。民国时期建立的行政诉讼制度，虽然原告胜诉率不低，但毕竟数量有限，对整个社会的纠纷解决作用极其有限。当代行政诉讼制度建立之初，一些法院也曾面临“无米下锅”的尴尬。
自行政诉讼制度建立以来，行政案件的数量总体上有较大的增长。《行政诉讼法》制定的1989年，全国法院受理一审行政案件9934件。1990年10月全面实施后，1991年全国法院受理一审案件25,667件，约为1990年的两倍。此后，受案数量总体上升，至2014年达到141,880件。受《行政诉讼法》修改和立案登记制的刺激，全国一审行政案件的数量大幅增加。2019年受案达到279,574件，是2014年的两倍。二审行政案件也持续上升，2019年达到139,513件的峰值（见图6）。
图6 一、二审行政诉讼案件数量
当然，相对于14亿人口的大国和社会纠纷多发的转型时期，这个数字并不算高。如果考虑到法院不予立案和立案后驳回起诉的情况，进入实质审理的案件数量还得打一个折扣。尤其是实行立案登记制后，起诉门槛降低，法院裁定不予立案和驳回起诉相应增多。最近几年，这两项相加，占到三成左右。以2020年为例，裁定不予立案的占5.2%，驳回起诉占21.1%。
从地域分布来看，山东、河南长期是行政诉讼案件最多的省份，两个省相加一度占据全国的三分之一，目前仍有五分之一。北京、广东、江苏、浙江、四川等地也有相当数量的案件。而直到近年，青海、宁夏、甘肃、新疆、海南等地可能一年只有数百件行政案件，西藏则只有几十件。各地行政诉讼案件的数量，除了当地人口数量，还与经济发展水平、行政执法状况、司法环境和民风有关，很难用单一的因素来解释，也不宜简单地用行政案件数量来评判一个地方行政法治的状况。
尽管如此，有一个因素对行政诉讼案件的数量起到显著的影响：房地产开发。房地产投资带来了大量的征地拆迁，引发了土地管理、城乡规划领域的大量纠纷，也衍生出信息公开、社会治安等领域的诉讼。这也印证了当代中国伴随快速城市化“大拆大建”的特征。
（二）行政诉讼的原告和被告
行政诉讼中有一个挥之不去的问题：是谁在告政府？原告中，有多少企业、多少个人、多少外国人？来自农村、没有多少知识却一心讨要说法的“秋菊”，现在还有多少？占据较高社会地位的人群，有多少会提起行政诉讼？
从全国来看，一审行政诉讼中，原告为公民个人的约占八成。这个数字因地域和案件类型而异。在浙江东部的一个山区县，法院自1990年至2015年审理的1985件行政诉讼案件中，原告为公民个人的占89.4%，原告为村民集体（包括村委会、村民小组、生产队、自然村）的占5.1%，而原告为企业的只有3.8%；个人原告中，男性占四分之三，标明职业为农民的占四分之三。在城市里，景观自然相当不同，北京知识产权法院审理的案件尤其特殊。自该院2014年11月建院以来4年半左右的时间里，涉外知识产权行政案件（不包括涉港澳台地区）达1.3万件，占总收案量的五分之一，其当事人不乏世界500强企业。
与原告情况相应的是，我国行政诉讼中律师代理的比例较低。有学者对部分法院的裁判文书进行统计，结果发现：一审行政诉讼案件中，原、被告聘请律师代理的只占35%和30%，委托公民代理（包括委托亲戚、单位员工）仍是常见现象。律师代理的比例近年有所提高，但仍处在较低水平。律师代理比例较低，一个重要原因是原告多为“升斗小民”，所争案件价值细小，聘请律师对他们还是相当奢侈的事情。由于法律没有强制要求律师代理，到最高法院申诉的很多案件中，当事人还是没有律师代理。
被告情况也从一个侧面反映了行政案件的性质。根据全国法院上网公开的2014-2020年间68万份裁判文书，五级政府承当被告的比例分别为：中央5.3%，省级3.4%，地市级21.4%，县级57.9%，乡镇10.9%。这在很大程度上反映了中国“县域治理”的重要地位。在县级以上政府中，由其部门承当被告的占七成以上。这在很大程度上显示了中国政府“部门治理”的特征。
（三）行政诉讼的争议事项
法院受理的行政案件的性质也是评判其诉讼制度的重要方面。我们设想两种情况：在A国，法院经常受理以中央机关为被告的涉及重大决策的行政案件；在B国，法院审理的案件充斥着鸡毛蒜皮的纠纷，重大纠纷几乎不在法院解决。不管最后的结果如何，这两个国家司法的面貌是相当不同的。如果法院不能受理并解决实质性的纠纷，以致于真正冤屈者不来法院，这样的诉讼制度就有走向空洞化的危险。
我们很难知道，那些没有进入法院的纠纷是什么；根据裁判文书，我们能够大概知道，那些进入法院的纠纷是什么。
从行政管理领域来看，行政诉讼案件几乎遍及所有部门。公安案件曾经长期是行政诉讼的第一大类。在《治安管理处罚条例》施行的1987年，治安案件占比高达45％。此后，公安行政案件所占比例不断下降，连续几年都在10％以下。随着计划生育政策的调整，曾经的“老大难”计划生育案件从几千件迅速萎缩到两三百件。与之同时，国土资源和城乡建设成为数量最多的两类行政案件，两者之和一度超过40%。国土资源行政案件（包括土地、林业、草原、矿产等）的比例整体上有下降，但仍然突出。2020年，国土资源行政案件占全部一审行政案件的15.9％。城乡建设行政案件（包括规划、拆迁、房屋登记等）自2002年以后有较大上升，跃居第一大类。2020年，城乡建设行政案件占全部一审行政案件的21.7％。这反映了土地管理、城乡规划和征收拆迁成为当前社会的热点问题。此外，知识产权、劳动与社会保障案件日益显著（见图7）。
图7 主要领域行政诉讼案件的占比
法院受理的行政行为类型，受限于统计口径和方法，很难有精确可靠的数据，但总体趋势仍是清晰可辨的（见图8）。早期曾经有一半以上的行政案件是针对行政处罚提起的，此后行政处罚比例不断下降，最近几年已经不到10%。行政机关违法要求履行义务（主要是向农民和企业的摊派）曾经是一个严重问题（1998年还有15.5%），最近几年已经不到2%。根据全国法院上网公开的2014-2020年间68万份裁判文书，被诉最多的行为分别是行政处罚（10.1%）、行政登记（9.3%）、政府信息公开（7.3%）、行政确认（5.8%）和行政强制（5.7%）。行政诉讼案件类型构成的变化反映了行政管理方式的变化。总的来说，行政处罚、强制、许可等管制行政不再占据行政法的大部分天空，行政给付、登记、裁决等服务行政正在日渐扩展。
图8 主要类型行政诉讼案件的占比
（四）法院对行政纠纷的处理情况
我们很难知道，有多少案件的当事人在诉讼过程中感受到了公平正义；我们甚至很难统计，有多少案件的原告获得了胜诉。但有两个相对简单的指标可以帮助理解行政纠纷的处理情况：一是有多少案件法院作了实体裁判，二是有多少案件判决原告胜诉。
原告起诉的案件不一定都有判决。法院可能不予立案，立案后驳回起诉，或者移转给其他法院审理；原告还可能撤回起诉，或者因为不交诉讼费、不参加开庭而被法院按撤诉处理；原、被告之间还可能达成调解。从实践来看，不予受理和驳回起诉占据了一个显著比例；尤其是在新《行政诉讼法》和立案登记制实施后，驳回起诉的比例更是在20%以上。原告撤回起诉一度是最主要的结案方式，最高时曾经超过一半（见第一章图2）。原、被告以调解结案的相当少见；即使新《行政诉讼法》扩大了调解的适用范围，也没有显著变化。2020年，一审行政诉讼调解结案1148件，只占0.4%。
一审案件中，法院判决结案的比例有较大起伏：行政诉讼制度实施初期曾超过七成，最低时不足三成，最近几年接近一半（见图9）。相比之下，在法院判决结案的一审案件中，原告的胜诉率比较稳定，长期在30%上下。如果以法院审结的所有一审案件为基数，判决原告胜诉的比例则有所起伏：《行政诉讼法》实施初期曾经超过20%，后来一度跌到不足10%，最近几年维持在13%上下。但不同地方、不同类型案件的情况可能差异较大。2017年，北京知识产权法院审结的7279件授权确权行政案件，以判决方式结案的6622件，其中法院判决撤销行政行为1708件，占全部审结案件的23.5%。
图9 一审案件的判决结案率和原告胜诉率
（五）行政案件处理的时间和成本
一个纠纷从发生到最终解决需要多长的时间、花多大的成本？这是一个很多人想知道，却又很难确知的法律之谜。
修改后的《行政诉讼法》延长了原告的起诉期限和法院的审结期限。通常情况下，原告应当在知道或者应当知道自己权益被侵犯时6个月内提起诉讼。原告提起诉讼后，法院立案审查通常为7天，一审结案时间为6个月，上诉期15天，上诉案件卷宗移送时间不等，二审结案时间为3个月。走完一审到二审，通常需要一年左右；如果需要公告送达、专家鉴定、请示答复等情况，所需时间不得不延长。
法院审理案件的实际时长，可以从裁判文书中得出。我统计了新《行政诉讼法》实施后4年内（即2015年5月至2018年4月）立案，并且能够提取到相关数据的一审行政裁判文书21万份。绝大部分案件能够在6个月（按183天计）的审限内结案，有11.6%的案件需要更长时间，3.9%的案件超过一年。总体上，裁定结案用时更短，平均105天，中位数77天；判决结案平均用时136天，中位数112天。立案后的第二、三个月，裁定数和判决数分别达到一个高峰，以后逐月减少；但在审限的最后一个月，判决数和裁定数陡然增高。这显然是法官“赶工期”的结果。
图10 一审行政诉讼案件的审理时长
在实践中，法院系统通过简易程序、在线审理等方式，努力加快行政诉讼进程。浙江法院在试行行政诉讼简易程序时，曾经创下审结554件（占已结一审行政案件总量的16%）平均用时29.3天的记录。但受多方面因素掣肘，适用简易程序的案件相当有限。由于各种因素，包括人为的拖延、程序的缺陷，一些案件来回折腾，遥遥无期。一个极端的事例是于栖楚诉贵阳市住房和城乡建设局强制拆迁案。2012年7月，最高法院再审判决确认被告强制拆迁行为违法。这个判决宣示了行政法的重要规则，因此上了《最高人民法院公报》，还作为最高法院办理的重大案件被媒体介绍。读者可能没有注意的是，原告在取得这份胜诉判决之前，打了16年官司；在此之后，又花了7年时间，才拿到他应得的赔偿。
诉讼程序的启动权在原告，原告在按下启动键之前需要谨慎。诉讼的战车一旦启动，最后能否解决、要花多长时间、多大成本却很难预料。 一个最好的制度也只能在总体上减少诉讼中的不确定性，减少诉讼的成本。
本文转自“实证法研”，节选自何海波教授的《行政诉讼法》一书新出的第3版，系第二章“行政诉讼制度的功能”一小节（第40-46页）