【作者】高其才、张华
【内容提要】
*高其才
清华大学法学院教授
上海交通大学中国法与社会研究院学术委员
*张华
清华大学法学院博士研究生
党政机关习惯于组建临时性的应急指挥机构，负责突发公共卫生事件的应急指挥工作。为有效应对新冠肺炎疫情，各地广泛组建了新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部，负责疫情期间的应急指挥工作。领导小组和指挥部的设立和运行遵循着特定的组织和运行规范。这些规范的主要成分是习惯法。其中的组织规范规定领导小组和指挥部的成立、命名、架构、定位、权责等设立事项，运行规范则规定领导小组和指挥部的信息收集、信息处理、决策形成、指令输出等运作活动。秉承着统一指挥、秩序为重、集中力量、依靠群众、及时高效的基本原则，领导小组和指挥部的组织与运行规范为指挥机构的设立和运作提供了正当化依据及规范化基础。应当注重对成熟习惯规范的总结和提炼，完善特殊状态下的国家法律。
为了有效地处置突发公共卫生事件，各级党政机关习惯于成立临时性的领导小组和指挥部，作为突发公共卫生事件的应急指挥机构，负责应急管理工作。2020年初，我国发生新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）疫情。为有效处置这一突发公共卫生事件，各地纷纷组建了新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部（以下简称“领导小组和指挥部”），负责疫情期间应急指挥工作。
通常而言，常态下的行政机关都有专门的机构组织法和编制法，规定其组织结构，规范其日常运转。而新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件具有偶然性、突发性、紧急性、扩散性、不确定性、多变性等特征，在这种情形下，经由法定程序制定专门的组织法和编制法存在一定的困难，因而，处于正式序列之外的领导小组和指挥部在实践中并没有多少国家法律可供依照。在常态社会中，法律的作用尚有不足，“如果假定政治组织社会和它用来对个人施加压力的法律，对完成目前复杂社会里的社会控制的任务来说已经绰绰有余，那是错误的”。而在紧急状态下，连法律在场都成了一个基本问题。“不以规矩，不成方圆”，在国家法缺位和不足的场域中，作为临时性应急指挥机构的领导小组和指挥部的设立与运行不可避免地更多依靠非正式的习惯法。实践中，政治习惯、行政惯例、纪律规范、道德规范、职业规范以及危机处理惯例等都是领导小组和指挥部设立与运转的重要规范来源，它们为领导小组的设置和运行提供了正当性依据与规范化基础，舍此则领导小组的组织和运转将陷入无序状态。也正是基于这样的原因，本文对领导小组和指挥部的组织与运行规范的考察主要从习惯法角度进行。
尽管习惯法意义上的组织与运行规范对作为应急指挥机构的领导小组和指挥部的设立与运行起着极为关键的作用，但目前学界尚未对这类组织和运行规范展开深入的学术研究。尽管学界对以领导小组、指挥部以及工作小组、协调小组、委员会、联席会议等为名的常规议事协调机构进行了不少研究，其研究的范畴集中于机构的设立逻辑、组织形态、运作模式、历史演进和功能优化等，但这些研究的出发点大多为常规状态，与新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件下的危机状态并无太多关涉。同时，尽管部分研究者对危机状态下的突发公共卫生事件应急指挥机构进行了一定的研究，但其关注点主要在于机构的存在形式、功能角色、治理逻辑、治理手段和运行现状等，与机构的组织和运行规范并无直接关联。此外，一些域外研究者对突发公共卫生事件应对系统（ICS等）的组织体系和运行机制进行了研究，但这些研究的关注点侧重于正式系统的体系机制而非临时机构的制度规范，且其出发点、落脚点跟中国特色和举国体制鲜有关联。概言之，新冠肺炎疫情下全国各地的应急指挥机构的组织和运行规范具体是怎样的，其包含哪些原则、包括哪些内容、具有何种特征等，目前基本为未竟之题。
本文的主要目的在于通过对新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部进行考察，展现危机状态下的应急指挥机构的组织和运行规范，呈现其原则，映现其内容，发现其特征，对此作一初步的总结，为将来的研究提供实证材料的支持。
领导小组和指挥部组织与运行规范的基本原则
从具体实践来看，新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部组织与运行规范的基本原则包括统一指挥、秩序为重、集中力量、依靠群众、及时高效等方面。这些基本原则体现了指挥机构的组织和运行规范的特征、内容与价值取向，无形中约束着领导小组和指挥部的设立与运作。
第一，统一指挥。在卡里斯玛型权威的作用下，跟疫情防控相关的权力与资源均向领导小组和指挥部集中，由领导小组和指挥部统一指挥、统一协调。横向看，一定区域内的领导小组和指挥部统一指挥本辖区内的突发公共卫生事件应急处置工作，包括统一制定防控目标、统一调度分配资源、统一实施防控措施、统一开展医疗救助、统一公布信息等，如武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部1月29日发布的《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》要求各指挥机构“按照属地管理原则，统一负责本区域内新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作”。纵向看，领导小组和指挥部统一指导下级指挥机构及有关部门开展疫情防控工作，所有与疫情防控相关的单位和个人均应无条件接受领导小组和指挥部的统一管理、统一调度、统一安排、统一部署，进行统一的活动，开展统一的工作，如河南省济源市疫情防控指挥部1月28日发布的5号公告要求下级各单位“无条件服从疫情防控指挥部的统一指挥”，确保指挥部高效运转，而湖北省潜江市疫情防控指挥部则在3月11日发布第26号通告几小时后就取消了该通告，缘由是其不符合湖北省指挥部同日公告中规定的“分区分级差异化防控策略”，有违统一指挥原则。
第二，秩序为重。中国的新冠肺炎疫情防控工作之所以效果显著，在很大程度上源于对秩序的重视与强调。秩序为重的原则主要表现为两个方面。其一是对疫情防控秩序的强调。在整个应急响应期间，相对于其他秩序，疫情防控秩序具有更高的权威和效力，各方均应尊重并遵从之。一个较为普遍的现象是，领导小组和指挥部发布的“三个一律”“四个一律”“五个一律”乃至“十二个一律”等看似缺乏法律依据或看似有悖于法律保留、法律优先原则的指令，均得到了严格而全面的遵从、贯彻和实施。特别是在疫情较为严重的地区，自由必须服从秩序，与防控秩序无关的各项活动均被禁止，喧嚣的城市摁下了暂停键。其二是对社会运转基础秩序的重视。在疫情防控工作正式开始后，各地领导小组和指挥部通常都会设立专业的工作组、办事机构，负责打击非法经营、哄抬物价、破坏交通等扰乱社会秩序的行为，确保经济秩序、生产秩序、正常的诊疗秩序等原有基础秩序的平稳运行，保障社会大局的稳定。在领导小组和指挥部的强力管控下，各类主体与各项活动均须服从于基本秩序，不服从秩序者将面临必要的惩罚，例如，对囤积居奇者施以惩处是疫情防控期间的一种常规操作。在“秩序为重”原则的强力支撑下，各项防控工作得以有序开展、有力推进。
第三，集中力量。“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。”在本次新冠肺炎疫情防控工作中，集中力量的原则充分展现和释放了其价值与潜能。例如湖南实行集中专家、集中资源、集中救治等措施，保障了患者的及时救治。纵观全国，在新冠肺炎疫情防控工作中，各地领导小组和指挥部按照集中力量的原则，通过集中权力、集中精力、集中人力、集中财力、集中时间的方式，集中一切可集中的力量，调度一切可调度的资源，有效地保障了重点地区感染人员的及时救治，阻断了疫情的大范围传播，创造了疫情防控的“中国奇迹”。“万夫一力，天下无敌”，集中力量办大事是举国体制的特点和优势所在。通过集中力量，我们往往能够在紧急事件应对、重大工程开发和重点领域建设中取得惊人的成绩，新冠肺炎疫情防控自然也不例外。
第四，依靠群众。依靠群众既是一种方法，也是一种原则。依靠群众的原则与方法体现于领导小组和指挥部组织与运行规范的各个方面。在组织规范方面，按照“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众”的基本思路，领导小组和指挥部积极吸纳群众自治组织、社区工作者来作为领导小组和指挥部的终端执行机构、执行人员，为其提供必要的工作条件和工作保障，由其负责防控措施的基层下沉。同时，在指挥机构之下设置群众联系平台与社区工作组，负责统筹社区、小区疫情防控工作，组织、引导、动员群众参与到疫情防控工作中来，将群众路线贯彻到底。在运行规范方面，本着“从群众中来、到群众中去”的思想，领导小组和指挥部通过宣传引导、精神鼓励、物质奖励等政治动员方式，调动普通群众的积极性，促进防控措施的落实。例如湖北房县、江苏泰州高港区等地对主动就诊者、第一举报人奖励一千元。发放奖励金的做法看似投入了更多的资源和成本，实则发动了群众力量，降低了防控成本，提升了防控效果。
第五，及时高效。及时高效原则贯穿于领导小组和指挥部的整个存在过程。在组织方面，领导小组和指挥部通常仅通过临时“发通知”或通过一次小规模的会议即可组建完成并立即投入到前线指挥工作中。与“机构法定”的方式相比，这种“机构文定”的方式不一定有法律依据，且缺乏对机构设立的必要性及科学性的论证，但却更为迅捷高效。而且，指挥机构设立之后，其组织架构和组成人员还会根据具体情形的变化而及时调整。例如，湖北省根据疫情发展，多次调整指挥部的组织架构、组成人员和职责分工，增设了综合专家组等。再如，在新冠肺炎疫情初始阶段，吉林、黑龙江等省成立了由行政副职担任组长的领导小组，但随着疫情的加重，改由党政正职担任组长。在运作方面，快速反应、高效处置、及时调整是组织运转的基本要求。以前述《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》为例，该《暂行办法》对“及时”的强调次数多达7次，具体内容包括及时报告、及时调查、及时统计、及时就诊、及时处理、及时公布等。而且，为了拉近沟通空间、缩短沟通时间，领导小组和指挥部的各成员单位通常会集中办公，从而更为高效地汇总信息、研判形势、作出决策、发出指令。而在疫情走势发生变化之后，领导小组和指挥部则应按照比例原则，及时调整防控措施。例如，广西壮族自治区新冠肺炎疫情防控工作领导小组指挥部在该区各县（市、区）均成为低风险地区之后，于4月9日发布《全区企事业单位复工复产疫情防控措施指南》，要求各单位按照国家和自治区疫情防控有关最新要求，及时调整防控措施，有序恢复生产生活秩序。
领导小组和指挥部的组织规范
（一）领导小组和指挥部设立的依据
领导小组和指挥部的设立既要依靠国家法的引导，也要依靠习惯法的推进和实施。《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等国家法律、法规对领导小组和指挥部的设立条件、主要职责进行了粗略规定，构成了领导小组和指挥部设立的国家法依据。于此之外，实践中的政治习惯、行政惯例等习惯法则框定了领导小组和指挥部的组成部分、基本结构、组织定位、具体职权等，构成了领导小组和指挥部设立的习惯法依据。这些习惯法规范是民众意志与政治共识不断凝结和汇聚的体现。
对领导小组和指挥部的设置而言，国家法规范与习惯法规范均不可或缺。基础性的国家法规范与内容丰富的习惯法规范共同构成了错落有致的金字塔状规范体系，奠定了领导小组和指挥部的设立基础，发挥着指引、评价、预测的作用。当然，本文的着眼点主要在于习惯法，下文也主要是从习惯法的角度对领导小组和指挥部的组织规范进行观测，而仅略为论及国家法。
（二）组织规范的主要内容
领导小组和指挥部组织规范的内容包括组织成立规范、组织命名规范、组织架构规范、组织定位规范、组织权责规范等。
1.组织成立规范。各级政府的应急预案通常对突发公共卫生事件应急指挥机构的设立条件、成员单位、机构人员等进行了简略规定，典型者如湖北省、广东省、浙江省的《突发公共卫生事件应急预案》。于此之外，领导小组和指挥部的成立还遵循着实定法之外的其他规范。这些规范的内容包括：第一，领导小组和指挥部的设立有赖于政治权威与行政力量的强力推动，舍此难以成立起来。不过，这种强力推动具有临时性，在危机化解后自动消除，领导小组和指挥部随之解散。第二，重大突发公共卫生事件应急指挥机构的总负责人一般由党委负责人兼任。截至3月1日，在31个省级新冠肺炎疫情防控指挥机构中，共有30个机构由党委书记领衔（其中5个为书记单独领衔，25个为党政负责人联合领衔），而仅有1个由行政正职单独领衔。由党委负责人兼任领导小组和指挥部的负责人并非实定法使然，而是长期的政治惯例和行政惯例使然。第三，突发公共卫生事件的重大程度决定指挥机构负责人的行政级别。一般情形下，指挥机构的负责人由行政副职担任。但在重大突发公共卫生事件中，指挥机构的负责人则改由党政正职担任，以高位推动应对高危态势。第四，指挥机构的组成人员不时调整。不同于常态权力部门与常规议事协调机构，重大突发公共卫生事件应急指挥机构的组成人员需要经常调整，以适应激变的形势。新冠肺炎疫情防控过程中一个比较典型的现象是，不少指挥机构的总负责人和普通成员被频频调整。例如，湖北在不到一个月的时间内免除了多位卫健委官员的职务，被免职者一般都是在领导小组和指挥部担任要职的。人员调整的主要依据是抗疫成果、舆论动向、疫情走向、形势变化。
2.组织命名规范。在指挥机构命名问题上，高级别的指挥机构多以“领导小组”为名，低级别的指挥机构多以“指挥部”为名。表1是对31个省（自治区、直辖市）、333个市（地区、自治州、盟）以及部分县（市、区）指挥机构的名称统计结果（截至2月25日）。数据表明，省级以上的指挥机构习惯于命名为“领导小组”或者名称中带有“领导小组”字样，市级以下的指挥机构习惯于命名为“指挥部”或者名称中带有“指挥部”字样。省级层面分别有54.84%、12.90%、32.26%地区的指挥机构为领导小组、指挥部、“领导小组和指挥部”，机构名称中带有“领导小组”和“指挥部”字样的地区分别占比87.10%、45.16%；而市地层面的相关比例分别为21.62%、29.43%、48.95%和70.57%、78.38%，县区层面的比例分别为14.77%、75.84%、9.40%和24.16%、85.23%。由上可见，“指挥部”的占比随着级别的降低而增大。此外，省级指挥机构的命名具有较强的示范效应。若省级为领导小组，则下级指挥机构的名称中更有可能带有“领导小组”字样；若省级为指挥部，则下级指挥机构的名称中更有可能会带有“指挥部”字样。
3.组织架构规范。突发公共卫生事件的种类、严重程度较为多样。指挥机构的组织架构虽然针对不同的任务和目标而略有不同，但按惯例，指挥机构一般下设办公室（综合组）、医疗救治组、宣传组、物资保障组、市场监管组、社会稳定组等几个基本工作组（办事机构），分别负责沟通协调、医疗救助、舆论宣传、物资保障、秩序维护和社会稳定等。例如北京市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作领导小组下设医疗保障、交通保障、商品供应、重大活动服务保障、舆情应对、社会稳定、高校工作等七个小组。与前述指挥机构的组成人员调整相类似，领导小组和指挥部的组织架构也需经常调整。例如，武汉市疫情防控指挥部在总负责人变动之后，组织结构也发生重大变化。湖北省疫情防控指挥部调整前设置物资保障组、交通保障组、社会捐赠组和科技攻关组，调整后设置办公室和综合组、医疗救治与疾控组、物资与市场保障组、宣传组、社会稳定组。而在国内外疫情形势发生变化之后，全国多地又增设了涉外疫情防控工作组。通过及时调整，指挥机构的功能和价值能够在更大程度上和更大范围内得到实现。
4.组织定位规范。作为重大突发公共卫生事件的应急指挥机构，领导小组和指挥部在性质定位上通常属于一种决策性工作机构。通常而言，常规议事协调机构是一种协调性的“工作机制”，突发事件特别是重大突发公共卫生事件的指挥机构则是一种决策性的“工作机构”，而“国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制”这种突发事件中的协调性“工作机制”只是个例。常态下的议事协调机构偏重于协调和议事，较少发布具体指令；而应急状态下的领导小组和指挥部相对独立，可以突破理性官僚制的限制，直接发布命令、决定实施各项其认为必要的举措。总体来看，相比于常规议事协调机构，应急状态下诞生的重大突发公共卫生事件应急指挥机构具有更少的联合特征、协调特征、讨论特征、机制特征、借力特征和虚体特征，具有更多的独体特征、决策特征、命令特征、机构特征、自立特征和实体特征。这样的特征有利于协商成本的降低和条块联动能力的提升。另外，相对于国家层面的指挥机构，地方指挥机构尤其是较低级别的指挥机构具有更少的协调性和更多的决策性，更加习惯于直接发布具体指令。
5.组织权责规范。在疫情防控工作中，处于再组织化科层制顶端的领导小组和指挥部的职权范围相当广泛。通常认为，启动应急响应、接受捐赠、分配资源、强制检查、强制隔离、禁止聚集、实施宵禁、管制交通、封锁城市、宣布“战时”状态、宣布疫情结束等，均属于领导小组和指挥部有权采取的举措，均未超出特事特办的权力范围。同时，领导小组和指挥部的义务范围也相当宽泛，只要是为了实现组织成立宗旨而应为的行为，均属于其义务范围。及时发布信息、提供医疗救治、帮扶困难群体、拨付财政资金、保障基本生活、维持社会稳定、调查危险源头、组织科技攻关、提供指导意见、恢复正常秩序等，均在领导小组和指挥部的义务范围之内。在领导小组和指挥部的前述各项职权中，不少职权并无国家法律依据。例如温州市鹿城区禁止夜间出行涉及“宵禁”权，湖北张湾、大悟、云梦等地宣布进入“战时”状态涉及战时状态宣布权，均无国家法律依据。这些权力主要来源于政治习惯和政治传统，是一种习惯法上的权力，且具有极高的社会公信力与社会认可度，能获得社会心理的自觉认可与社会公众的自发支持。
（三）组织规范的实施效果
总体而言，由国家法和习惯法共同组成的领导小组和指挥部的组织规范与运行规范为领导小组和指挥部的设立提供了较为明晰的依据及标准，使得突破常规科层制框架、超越正式组织边界的领导小组和指挥部能够及时、高效、有序、完整地组建起来，消除了权威碎片化问题，实践效果显著。但与此同时，权责规范的内容过于原则、成文规范与不成文规范时常相互抵牾等问题也在一定程度上影响着组织规范的实施效果，使得行政资源重组的操作程序并不总是清晰明了。当然，瑕不掩瑜，领导小组和指挥部的组织规范为机构的设立提供了正当性依据，奠定了机构存在的规范基础，总体上值得肯定。
或许是由于领导小组和指挥部的组织规范具有较高的可复制性和可操作性，领导小组和指挥部还广泛设置于其他机构之中。具言之，领导小组和指挥部不仅存在于党政机关，各类企事业单位也习惯于设置“领导小组”和“指挥部”。一个比较典型的现象是，国内的许多高等院校在新冠肺炎疫情爆发后都积极地组建了校级的领导小组和指挥部，以对接上级部门、领导本校疫情防控工作。在各类企事业单位中设立“领导小组”和“指挥部”的意义在于，党政机关的指挥机构的权威能够更好地树立起来，其指令与意志能够更好地下沉到基层，取得更好的政令效果。
领导小组和指挥部的运行规范
（一）运行规范的内容
相较于组织规范，运行规范的成分几乎均为习惯法，国家法踪迹难觅。在新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件的应急响应期间，领导小组和指挥部的实际活动包括采集信息、作出决策、输出指令、引导舆论等，这些活动分别遵循着各自的运行规范。
1.信息采集规范。信息真实有效、完整全面、公开透明是作出正确决策、获取社会信任的基础。为了有效获取信息、减少或消除信息采集中的问题，领导小组和指挥部为其自身，同时也给其他主体，设定了严格的信息输入规范，以确保数据收集、数据分析和疫情研判的准确性与科学性。对于自身，领导小组和指挥部通过接收下级报送、开展调查研究、组织专家座谈、建立网络直报系统等多元方式确保信息来源的科学性和全面性。对于其他主体，领导小组和指挥部通过打击瞒报、惩处谎报、排查漏报、奖励举报等多种方式确保信息上报的真实性和完整性。例如黑龙江省应对新型冠状病毒感染肺炎疫情指挥部2月7日发布的第10号公告通过政法手段强力打击瞒报行为，河北唐山疫情防控领导小组办公室3月13日发布的《关于进一步加强境外入（返）唐人员疫情防控的通告》则明确规定入境谎报病情者治疗费用自理，以确保信息输入的真实性和完整性。
2.决策程序规范。在海量的信息汇集到指挥机构之后，领导小组和指挥部需要高效处理这些信息并形成决策。通常而言，决策形成要经过例会讨论和领导同意两道程序。一方面，领导小组和指挥部通常会定期举行工作例会，研判形势、研究措施，对防控工作作出安排。例如，云南省疫情工作领导小组指挥部“每日召开例会，准确分析疫情形势，研究防控救治措施”。另一方面，为了确保决策的科学性和合理性，领导小组和指挥部的负责人会对拟定的决策作最后把关。例如，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部下设的交通防控组2月24日发布了关于“部分人员可出城”的第17号通告，而指挥部本身却随后宣布该通告无效，原因在于交通防控组发布的通告“未经指挥部研究和主要领导同志同意”。需要注意的是，有权作出决策的主体并不限于领导小组和指挥部本身，其下设工作组也可在其权限范围内作出决策，并要求实施机构予以实施。在不少地区，领导小组和指挥部下设的综合协调组（办公室）、宣传组、社区工作组等机构作出的决策数量比指挥机构本身作出的决策数量还要多。只是，从效力上看，领导小组和指挥部本身作出的决策之效力高于其下设工作组的决策之效力。
3.决策内容规范。领导小组和指挥部通常会将以下几项原则贯彻到决策内容的拟订中，以确保决策内容的科学性和合理性。第一，科学原则。决策内容应符合基本科学规律，对于有悖于科学原则的行为，领导小组和指挥部有义务及时发现和制止。例如济南市领导小组（指挥部）2月9日发布了《关于禁止在小区内设立消毒通道的通知》，主要原因在于，看似能灭菌的消毒通道实际上作用甚微且化学消毒剂会损伤呼吸道，不符合科学原则。山东省领导小组（指挥部）4月6日《关于进一步规范学校、社区和公共场所消毒工作的通知》也同此理。第二，比例原则。领导小组和指挥部的决策内容通常不会超出比例原则的射程，也即决策内容一般不会超出妥当性、必要性、均衡性的基本限定。虽然个别领导小组和指挥部采取了一停、一封、一关了之的“一刀切”做法，但这种违背比例原则、超过必要限度的做法往往能很快得到纠正，重新回到适当的范围之内。例如针对部分下级指挥机构一律禁止快递、外卖配送的问题，2月9日《浙江省疫情防控责任令（第2号）》要求减少对快递、外卖的限制，以防止管制手段的滥用与扩大化，减少对经济发展、居民生活的不必要影响。第三，一线优先与重点疫区优先原则。在危机发生的初始阶段，各种资源相对短缺，领导小组和指挥部通常会把资源集中到一线，集中到重点疫区，“优先满足一线医护人员和救治病人需要”，以实现资源效用的最大化。第四，差异化原则。在危机得到基本控制的前提下，领导小组和指挥部通常会把本辖区内不同地区划分为不同等级，采取差异化措施，从而协调好疫情控制与秩序恢复的基本关系。例如，广东将全省划分为四个等级，并采取差异化防控措施。第五，关注弱势群体的原则。例如，北京2月9日《关于进一步加强社区（村）疫情防控工作的通告》、武汉4月2日《关于建立疫情防控长效机制持续做好小区封控管理工作的通知》要求加强对老幼弱残等特殊困难群体的关注，将防控措施落实到所有个体、每个角落。第六，优待抗疫人员的原则。在疫情防控工作中，在经济和精神上优待抗疫人员，免除抗疫人员的隔离费用，优先解决抗疫人员的后顾之忧，已经成为一项基本共识。
4.指令输出规范。发布专项“通告”（或“令”，下同）和制定抽象规则是领导小组和指挥部向执行机构发出指令的两种主要方式。其中，通告的内容通常为专项内容，所涉权限比一般政府部门的权限要大，具体仍由政府部门或下级指挥机构贯彻执行。制定抽象规则是指制定类似于整部立法的综合性规范。例如上文提及的武汉指挥部在整合通告内容的基础上制定了一部类似于立法的《暂行办法》，该《暂行办法》体例完整、内容全面。通过观察领导小组和指挥部对外发布的通告和抽象规则可以发现，“部分指令表述不宜过于具体”是指令输出过程中遵循的一项重要原则。尽管领导小组和指挥部输出的指令大多具有明确的适用对象、实施主体、施行方法和政策目标，但也有不少指令的适用对象、施行方法等并不十分清楚。最常见的现象是领导小组和指挥部在通告中要求实施主体针对来自“湖北等重点地区”“湖北等疫情发生地”的人员采取特殊的防护措施，但对于湖北以外哪些地区属于“重点地区”“疫情发生地”并未给出明确的界定。通过输出模糊指令，领导小组和指挥部能够给实施主体创造更多的裁量空间，使其能够根据具体情形灵活处置，改善政策施行效果。
5.指令执行规范。领导小组和指挥部在性质上属于临时性决策机构，并无专属于自身的执行机构，其作出的决策需要常规的党政机关、司法机关、城乡自治组织以及部分企事业单位予以执行。指令执行规范由两部分组成，其一为共同规范，其二为自有规范。在共同规范方面，各执行主体可以综合运用多种手段和方法，文武兼采，软硬兼施，将指挥机构的决策贯彻下去。其采取行动的基本要求大致包括积极执行、及时执行、全面执行、不得任意加码、手段文明、标准统一、遵循相关技术规范、及时反馈执行效果等。在自有规范方面，执行主体自觉遵循自身原有的规范是指令执行过程的一项基本要求。例如，乡土社会中存在着多元规范，“自治章程、村规民约、民间习惯是乡村治理中重要的社会规范”，作为执行主体的乡村自治组织在执行疫情防控指令的过程中理应自觉遵守这些规范。此外，指令执行过程中一个值得注意的现象是，充分运用新一代信息技术已逐渐成为一项新的要求与一种新的习惯。例如，3月26日《浙江省疫情防控责任令（第3号）》要求各地市“进一步充分运用‘健康码’，切实守牢社区商区厂区等‘小门’防线。对开放开业的公共场所及地铁、公交等交通工具，坚持和完善‘健康码’准入管理”。以健康码为代表的新一代信息技术已渗透到疫情防控工作的方方面面。新一代信息技术的推广运用推动了国家治理能力的提升，同时也推动了习惯法的当代发展。
6.舆论引导规范。舆论环境能在很大程度上影响到领导小组和指挥部的运行过程，在一定程度上决定着领导小组和指挥部的指令实施效果。绝大多数地方的疫情防控工作领导小组和指挥部都会本着积极主动、及时高效、实事求是、尊重科学、公开透明的基本原则，通过新闻发布会、查处违规信息、打击造谣滋事、邀请专家答疑、发布感谢信、网络辟谣、全媒体宣传等多元方式发布疫情信息、通报疫情进展、澄清基本事实、普及科学知识、回应社会关切、解读防控措施、动员全民参与，为疫情防控营造有利的舆论环境和社会环境。例如，四川自贡通过视频宣传、漫画宣传、电子屏宣传、面对面宣教、进村入户宣传等手段传播防护知识，营造浓厚良好氛围。相较于其他运行规范，舆论引导规范的内容更为清晰，标准更为明确，因而具有更高的可操作性和可执行性。
7.组成人员的行为规范。除了领导小组和指挥部本身，领导小组和指挥部的组成人员以及执行机构的组成人员在行动中也须遵循一定的规范。这些规范的成分主要是职业道德规范和工作纪律规范。其中，职业道德规范较为典型。“从一定意义上讲，对于国家机关及其公务人员来说，只要能依法行使权力、履行职责便是其最好的职业道德。”但是在疫情期间，职业道德规范的内容发生了一些微妙的变化，比常态下的职业道德规范有了更多的要求。在新冠肺炎疫情防控工作中，公务人员不戴N95口罩、“去前线当先锋，到基层做表率”、靠前指挥、积极响应倡议号召、带头进行特定活动等成了新的要求。例如，3月12日安徽省商务厅新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急指挥部《关于厅机关干部近期带头进行餐饮消费支持企业渡过难关的倡议书》倡议机关干部带头进行餐饮消费，以帮助餐饮企业提振发展信心。此时，积极带头进行餐饮消费即为新的行为规范要求。领导小组和指挥部的组成人员通过自觉遵循较高标准的行为规范，能够提升领导小组和指挥部的社会权威和社会认可度，有利于领导小组和指挥部的政令实施。
（二） 运行规范的实施
就实践观之，领导小组和指挥部的运行规范的实施主要涉及实施主体、实施方法、实施监督三个方面。
其一，实施主体。领导小组和指挥部，以及它们的督导检查工作组、组成人员、执行机构等，均属于运行规范的实施主体。其中，领导小组和指挥部负责在总体上推进运行规范的实施，领导小组和指挥部的督导检查工作组负责督导和督促下级机构的工作责任落实和措施落实，领导小组和指挥部的组成人员通常负责工作纪律和职业道德的落实，领导小组和指挥部的执行机构负责执行机构的行为规范的落实。此外，对于执行机构的运行规范，领导小组和指挥部也有义务保障其顺利实施。如果执行机构及其成员严重违反执行规范，领导小组和指挥部有义务予以指出和纠正。例如，邮政浙江省龙游县分公司的两名党员由于执行防控措施不力而受到该县领导小组办公室的批评。
其二，实施方法。运行规范的实施主体习惯于通过奖励先进、惩戒后进、宣传教育等方法，确保指挥机构运行规范的执行和实施。对于工作得力、抗疫有功的单位及个人给予肯定和奖励，对不听指挥、自作主张、各行其是、工作不力者进行问责处理，对践行规范的典型人物与典型事迹进行推广宣传等，都是保证规范实施的重要方法。例如，湖北随县对2名疫情防控工作不力的干部进行问责，湖北黄石对一国企党委书记作免职处理，以惩戒后进的方式保障组成人员行为规范的实施。总体而言，运行规范的实施方法较为多样，实施手段较为多元，实施主体不仅需要来自社会的肯定和舆论的支持，还需要常态机构的协助和配合。
其三，实施监督。领导小组和指挥部，它们的组成人员和执行机构，高层下派的指导组，上级领导小组和指挥部，以及社会团体、企事业单位乃至全体公民，都在时刻监督着运行规范的实施过程。按照监督主体来源的不同，对运行规范的实施进行的监督可分为政权体系内的监督和政权体系外的监督。在政权体系内，领导小组和指挥部的自我监督是最基础的监督，领导小组和指挥部通常能够高度自觉地检视自身行为，及时发现并纠正违反或不符合运行规范要求的行为和做法。在党政体系外，社会团体、企事业单位及全体公民主要通过投诉、举报、信访、网上发言、参加座谈会等方式参与对运行规范实施的监督。领导小组和指挥部通常会对来自政权体系外的监督高度重视，并及时检视自身运行问题，采取应对策略。例如，四川省应对新型冠状病毒肺炎疫情应急指挥部指挥长尹力要求指挥部公众投诉建议举报平台要“认真负责处理涉疫投诉、举报和意见建议”，体现了对社会舆论监督的高度重视。
（三）运行规范的实践效果
领导小组和指挥部的正常运转依托于常规组织及资源，但又不依循常规组织的运行规则，其在行动中遵循着自成体系的运行规范。就实践效果来看，在政治权威、社会组织、群众力量的共同支持和推动下，领导小组和指挥部自身的运行规范得到了较为全面的贯彻和实施。这些体系化的运行规范为领导小组和指挥部的高效运转提供了规范依据、规范支持和规范保障，其实践表现大体上是令人满意的。正是在这些运行规范的规制和保障下，领导小组和指挥部才得以更为高效、专业、有序地完成各项工作，实现疫情防控目标，获得更多社会公众的认可。
但与此同时，由于部分运行规范的内容过于原则化、不同类型规范之间相互抵牾、不少运行过程缺少对应规范等问题的存在，运行规范的实践效果仍存在较大的提升空间。以运行过程规范缺位问题为例，在疫情防控工作开展过程中，歧视现象较为普遍，歧视湖北籍人员、歧视无房者、歧视外地人的现象曾广泛存在，许多基层的领导小组和指挥部在某些时候可能充当了歧视的助推者，然而却并没有对应的规范来对这种现象进行有效规制和及时矫正。就此而言，领导小组和指挥部的运转程序仍有待进一步优化，运行规范仍有待进一步完善。
总结与思考
以非国家意义上的习惯法为主要成分的组织规范、运行规范为领导小组和指挥部的设立与运行提供了依据和标准。在既有组织规范、运行规范的支撑和支持下，领导小组和指挥部能够较为迅速地组建起来，并在此基础上较为高效地行动起来。通过领导小组和指挥部等指挥机构的统一指挥与协调，包括新冠肺炎疫情在内的各式突发事件总能得到及时而有力的控制，危机应对工作总能取得相当不错的成效。可以说，既有的组织规范、运行规范的价值和作用是值得肯定的。
现有的组织和运行规范的特点与不足在于，其内容主要是不成文的、零散的、原则性的，有些甚至是模棱两可的，在执行的过程中存在着较为广泛的裁量空间。这为领导小组和指挥部充分发挥主观能动性、灵活应对复杂情况提供了重要契机，但同时也为权力的不当行使、手段的不当运用带来了一定的隐患，这是未来进一步研究必须重视的方面。同时，在组织规范方面，不少地方重复设置指挥部和领导小组，双重权威之间关系不明、职权划分不清，不利于统一指挥和统一领导；在运行规范方面，诸多看似“硬核”的做法并无法律依据，甚或有悖于国家法，“宁左勿右”的思想在很多时候影响了疫情防控指令的实施效果。而且，领导小组和指挥部并非正式的行政主体，其运行方式随意度高，监督机制不健全，在其解散之后将会产生诸如遗留问题难以得到及时解决、相对人诉求失去对象等问题，不利于指挥机构的形象塑造和权威维护。
专项指导组的存在能在较大程度上矫正领导小组和指挥部的运行偏差，改善组织和运行规范的实施效果。尽管来自高层的指导组并非领导小组和指挥部的直接上级，两者之间并无正式的隶属关系，但是作为非常体系内的其他政治要素，“纵向嵌入”的指导组对领导小组和指挥部产生的影响却是十分深远的。一方面，指导组能够指导、帮助领导小组和指挥部及时发现、修补现有组织规范与运行规范的纰漏和不足。另一方面，指导组能够通过督办、跟办、催办等方式，监督、督促领导小组和指挥部自我约束、自我调整、自我规范，及时纠正其越轨的行为。在隐性势能的推动下，不仅上级意志与政策精神得到了传递和贯彻，而且领导小组和指挥部的组织与运行过程具有了更多的严谨、规范、守规矩等特征，组织规范和运行规范也由此获得了更好的实施效果。
作为非常时期内、非常形势下的权力组织，领导小组和指挥部集中了党政机关的各项权力，“小而精”的组织特点极大地提高了其运转效率，专项化的工作方式使其能够更好地抓住重点，硬性制度约束较少的优势使其能够灵活机变地处置各种复杂情况。也正是基于这样的原因，组织庞大、受繁复规则约束的常态党政机关习惯于成立临时性的专项指挥机构，由其去负责应对危机、处置危机、化解危机。而今，“非常时期设立非常组织、非常形势采取非常举措”已经成为我们的传统，运动式的专项治理也已成为我们的固有习惯。其中虽有不足，但实践证明，这样的传统和习惯对于危机应对和事件处置来说是高效的，是值得我们关注和重视的。
总体而言，在历次突发事件的应对过程中，我们积累了不少有价值的经验，形成了不少有意义的组织和运行习惯。有必要系统地总结领导小组和指挥部组织及运行中零散的规范与经验，剔除其中不合理的成分，将相对成熟的部分上升为国家法律，为领导小组和指挥部提供更为明晰的设立依据及运作指引。通过及时总结、整理、分析这些习惯法，非常时期的一些规范能够成为国家法律之内的内容，专业经验能够得到固化和传承，危机应对工作能够变得更加有条不紊，紧急状态下的法制能够更为健全，制度化与效率性之间的张力能够得到缓解，国家法律体系能够变得更为科学、更为完整和更为全面。
原文刊载于《学术交流》2020年第5期，转载自微信公众号“学术交流”，感谢作者授权推送！