【作者】姚劼靖、彭辉

【内容提要】

*姚颉靖

上海政法学院副教授

*彭辉

上海社会科学院法学研究所研究员、中国法与社会研究院兼职研究员

摘要：上海法治建设指标体系由民主政治、法治政府、司法公正、社会治理等 4 个一级指 标组成，各指标的相对权重和组合权重由层次分析方法确定。5 877份问卷调查结果显示，2014 年度上海法治建设综合指数为 3.8350，处于较高层次 ；受访者对民主政治的满意度评价最高，司 法公正评价次之，社会治理排名第三 ；受访者对法治建设的评价总体存在明显的差异格局 ；从回 归分析来看，女性、在沪居住时间越长、行政级别越高的群体对上海法治建设满意度水平越高。 根据研究结果，上海市的法治建设需要从改革发展成果分享的法治机制、城市治理法治保障的路 径选择、法治建设过程中的差序格局三方面加以完善。

关键词：法治评估；上海市；指标体系；法治指数；回归分析

Research on theory and practice of legal evaluation——Based on the empirical analysis of Shanghai

Peng Hui¹ShiJiansan²

Abstract: After entering the rapid development of therule of lawinformation era, we should carefully research the empirical analysisof law, so as to change the traditional abstract thinking concept of the ruleof law, break the barrieramong different law culture values. Thispaper design the Shanghai law evaluation index systemconsisting offirst gradeindexes, 22 two level indicators, 52 level three indexesand uses AHP todetermine the relative weight of each indicator and the combination weights.Through 5877 questionnaires, we’ve got the first-hand law empirical data inShanghai, which provides an objective basis for accurate evaluation of the truestate of rule of law in Shanghai.On this basis, the paper measure the index oflaw in Shanghai, comparing the index satisfaction rankings, describing thepattern of difference condition of rule of law, constructing four Measurementmodels, analyzing of the impact factors and structure characteristics of thelaw in Shanghai, and on this basis, putting forward the corresponding policyrecommendations.

Keywords: law evaluation; Shanghai; index system; lawindex; regression analysis

一、问题的提出

党的十八大吹响了依法治国的集结号，党的十八大报告中对于法治的阐述不仅全面，而且深刻；不仅有顶层设计，而且有路径设定；不仅有战略目标，而且有重点突破。可以说，我国法治建设已经基本上形成了从法治建设的顶层设计到具体量化评估研究的基本思路，在一定程度上实现了从所谓“法治价值思维”向“法治工程思维”的转变^[[1]]。现将法治评估主要研究成果梳理如下：

（1）法治指标体系。地方法治是国家法治理念和基本法治制度在地方的实施，地方法治环境直接关系到依法治国的实施程度，也是影响地方社会经济和谐发展的重要因素。由于地方法治实践的重要性、复杂性和多样性，因而建立一套科学合理的地方法治评估体系尤为重要。袁曙宏^[[2]]、廖奕^[[3]]、张保生^[[4]]、吴大华^[[5]]、徐汉明^[[6]]等所构建的法治评估体系在指标选择上精益求精，以此实现指标体系本身的科学精准和逻辑自洽；在内容考量上不断改进，以求科学把握法治国家的完整内涵及其时空特征，以此凝练法治社会具体评价指标的价值内核。

（2）法治指数研究。用指标化或指数化的方法衡量一国（地区）的法治水平是法治评估的重要维度，其根本原因是指标化或指数化传递了一种可观测的、标准化的审视法治的方法，这套方法是包括指标、标准、数据、评估主体、数据分析、指数计算等在内的方法体系，勾画了法治的实然图景，以此推进法治及其相关制度改革。在国际层面，主要有世界银行的治理评估指标^[[7]]、世界正义工程法治指数^[[8]]；在国内层面，主要有香港法治指数^[[9]]、余杭法治指数^[[10]]，此外，北京^[[11]]、上海^[[12]]、深圳^[[13]]、昆明^[[14]]、四川^[[15]]等地纷纷进行了法治评估指标的探索。

（3）法治实证分析。在理论界与实务界相互砥砺影响下，法治评估领域引入实证研究方法所产生的影响主要表现为：一是拓宽了法治评估研究视角，法治评估研究突破了纯定性研究的局限，多视角研究方法相结合，如蒋立山^[[16]]在汁算法治总得分的同时，在法治指标数据与背景指标（社会经济指标）数据之间做相关分析，在法治指标数据内部做对比分析；二是实证研究方法对促进中国的法治进程起到了积极的作用，相关成果具有面向实际的问题意识、现实定位的研究内容以及实证研究方法的运用。

由此可见，目前我国法治评估研究取得了巨大的进步，但这些研究多集中于从理论层面阐释法学评估的背景、价值、方式，但从交叉学科视角而言，这些研究往往缺乏科学性与系统性，甚至略显教条，尤其是法治评估的实证分析层面，相关学术成果鲜有涉及，研究深度和广度较为薄弱。这些不足影响了该领域学术研究有深度、多层次地渐次展开。基于此，本文重在探索上海法治评估方法和技术的具体运用，进而预测法治评估在上海的发展，这不仅可以为理论界同仁及时跟踪法治评估动态，开展前瞻性研究提供一定的启示，同时也可对司法行政部门自觉运用法治评估的基本原理和基本方法，与公民形成合力共同推动社会善治和法治政府的全面发展，为中国法治建设提供更可行的目标和指向。

二、上海法治建设指标体系构建及其权重确定

本研究以科学性、全面性、层次性、代表性、动态性、可操作性和可比性为原则，按目标层、准则层和指标层的思路构建了由4个一级指标，22个二级指标，52个三级指标组成的上海法治建设评价指标体系。在评价指标的基础之上，根据层次分析法的研究步骤，通过咨询11名关心和熟悉法治领域的领导和专家，其中行政系统5名，检察系统1名，法院系统1名，人大系统1名，专家学者3名。针对各层次目标进行评分，根据其平均值综合构造判断矩阵，计算出各子目标的权重系数，在通过了单层一致性检验和总体一致性检验后，得到的组合权重就是我们最终想要的结果，各指标的相对权重和组合权重如表1所示。

表1.上海法治建设指标体系及其权重

一级指标	二级指标	三级指标	组合权重	一级指标	二级指标	三级指标	组合权重
民主政治 B1 (0.4334)	人大选举 C1(0.6207)	人大代表代表性D1(1.0000)	0.2772	社会治理 B4 (0.0439)	党委依法执政 C17 (0.6687)	市级党组织能力D27(0.5171)	0.0128
	地方立法 C2(0.1917)	地方性立法D2 (0.6333)	0.0471			区县党组织能力D28(0.2296)	0.0054
		编制立法规划D3(0.1186)	0.0113			乡镇街道能力D29(0.0951)	0.0092
		人大立法听证会D4(0.1866)	0.0132			“八项规定”、“六项禁令”实施情况D30(0.1581)	0.0065
		自贸区法制保障 D5(0.0615)	0.0063		普法程度 C18 (0.0189)	社区法制宣传D31(0.6495)	0.0054
	人大监督 C3(0.1340)	对“一府两院”监督D6(0.4259)	0.0212			交通法规宣传D32(0.1641)	0.0019
		人大监督实效 D7(0.4401)	0.02154			劳动关系 D33(0.1864)	0.0018
		人大专题询问 D8(0.1340)	0.0067		纠纷调处 C19 (0.0249)	私人关系网 D34(0.2773)	0.0028
	政治协商 C4(0.0536)	政协履职能力 D9(0.5486)	0.0086			社区组织 D35(0.3675)	0.0019
		政协反映民意 D10(0.4514)	0.0093			工作单位 D36(0.0917)	0.0025
法治政府 B2 (0.2607)	公众参与度 C5(0.0473)	网络征集民意 D11(1.0000)	0.0094			政府组织 D37(0.0445)	0.0014
	信息透明度 C6(0.4652)	政府听证会 D12(0.2500)	0.0224			司法机构 D38(0.0794)	0.0043
		政府信息公开 D13(0.7500)	0.0813			网络媒体 D39(0.1396)	0.0044
	执法规范度 C7(0.3801)	行政执法D14(0.3889)	0.0051		公民参与 C20 (0.0847)	社区建设和管理 D40(0.4756)	0.0045
		行政行为规范度 D15(0.6111)	0.0515			业主委员会 D41(0.5244)	0.0016
	高效便民度 C8(0.0832)	政府窗口办事效率D16(1.0000)	0.0124		城市管理 C21 (0.0399)	车辆非法营运 D42(0.0305)	0.0004
		政府服务窗口质量D17(1.0000)	0.0138			不文明养犬 D43(0.0207)	0.0014
	行为可问责度C9(0.0241)	行政复议效果D18(1.0000)	0.0064			治理群租 D44(0.0867)	0.0013
司法公正 B3 (0.2620)	审判质量 C10(0.3751)	法院审判质量 D19(1.0000)	0.0894			禁烟场所吸烟 D45(0.0531)	0.0071
	审判效率 C11(0.0760)	法院审判效率 D20(1.0000)	0.0183			交通拥堵 D46(0.2319)	0.0025
	审判效果 C12(0.0881)	法院审判效果 D21(1.0000)	0.0214			保障食品安全 D47(0.5772)	0.0030
	检察质量 C13(0.0950)	检察院检察质量 D22(1.0000)	0.0224		法治环境 C22 (0.1628)	法治建设财政保障D48(0.1657)	0.0030
	检察效率 C14(0.0288)	检察院检察效率 D23(1.0000)	0.0077			律师行业“三化”建设D49(0.0483)	0.0023
	检察效果 C15(0.0544)	检察院检察效果 D24(1.0000)	0.0109			国际化大都市建设D50(0.1765)	0.0021
	队伍建设 C16(0.2827)	法官素质 D25(1.0000)	0.0537			市民遵守法律 D51(0.0560)	0.0034
		检察官素质 D26(1.0000)	0.0523			社会治安环境 D52(0.5535)	0.0062

三、数据来源与分布特征

为了深入把握上海在落实依法治国方略，执行国家法律并在宪法、法律规定的权限内创制和实施地方性法规、规章和规范性文件的法治建设活动和达到的法治状态，促进法治建设发展，为本市今后依法治市、法治宣传工作提供第一手资料，我们于2014年3月通过社会学的调查方法向体制内法律专业人士、社会公众和执业律师开展问卷调查，反映这些群体对上海法治建设的满意度状况。问卷的初稿为40个问题，首先进行了预测试，在小范围进行了调查，通过删减修改最终确定为32个问题。用最终确定的正式问卷分别向社会公众、执业律师和法律专业人士进行了大样本调查，共收集问卷5877份，其中社会公众问卷2088份，执业律师2584份，体制内法律人士1205份。本研究运用SPSS统计软件对模型中各类型受访群体进行描述性分析，样本数据来源与分布特征参见表2-表4。

表2.社会公众问卷调查样本构成

类别	基本指标	频数	百分比（%）	类别	基本指标	频数	百分比（%）
受访群体	政协委员	123	5.9	职业	政府机关工作人员	99	4.7
	普通市民	1965	94.1		教师及科研人员	197	9.4
性别	男	1075	51.5		企业员工	823	39.4
	女	1013	48.5		专业技术人员	230	11.0
年龄	29周岁及以下	737	35.3		医疗机构工作人员	52	2.5
	30周岁—39周岁	689	33.0		个体户	99	4.7
	40周岁—49周岁	365	17.5		农民	9	0.4
	50周岁及以上	297	14.2		失业下岗人员	103	4.9
教育程度	初中及以下	57	2.7		退休人员	77	3.7
	高中或中专、职校与技校	398	19.1		学生	225	10.8
	大专	434	20.8		其他	174	8.3
	本科及以上	1199	57.4	月收入	2000元及以下	357	17.1
户籍	上海户口	1027	49.2		2001～4000元	994	47.6
	上海居住证	423	20.3		4001～6000元	258	12.4
	其他	638	30.6		6001～8000元	168	8.0
在沪连续居住时间	1年以下（含）	369	17.7		8001～10000元	178	8.5
	1年以上～3年以下（含）	284	13.6
	3年以上～7年以下（含）	524	25.1		10001元及以上	133	6.4
	7年以上	911	43.6

表3.体制内法律专业人士问卷样本构成

类别	基本指标	频数	百分比(%)	类别	基本指标	频数	百分比(%)
受访 群体	检察官	157	13.0	教育 程度	大学专科及以下	69	5.7
	法官	524	43.5		大学本科	689	57.2
	人大代表	52	4.3		硕士研究生	439	36.4
	依法治市办	472	39.2		博士研究生	8	0.7
性别	男	582	48.3	政治 面貌	中共党员	942	78.2
	女	623	51.7		民主党派及无党派人士	29	2.4
年龄	29周岁及以下	289	24.0		群众	234	19.4
	30周岁—39周岁	406	33.7	行政 级别	科级及以下	1058	87.8
	40周岁—49周岁	266	22.1		处级（含副处级）	147	12.2
	50周岁及以上	244	20.2	部门 层级	市级	187	15.5
在沪居住时间	1年及以下	23	1.9		区、县级	607	50.4
	1年以上～3年（含3年）	32	2.7		街道、乡镇	273	22.7
	3年以上～5年（含5年）	43	3.6
	5年以上～7年（含7年）	84	7.0		其他	187	15.5
	7年以上	1023	84.9

表4.执业律师问卷样本构成

类别	基本指标	频数	百分比（%）	类别	基本指标	频数	百分比（%）
性别	男	1666	64.5	政治 面貌	中共党员	953	36.9
	女	918	35.5		民主党派	162	6.3
年龄	29周岁及以下	495	19.2		群众	1469	56.8
	30周岁—39周岁	1120	43.3	从事律师工作的年限	不足3年	627	24.3
	40周岁—49周岁	521	20.2		3-5年	587	22.7
	50周岁及以上	448	17.3		6-10年	528	20.4
最高学历	大学专科及以下	134	5.2		10年以上	842	32.6
	大学本科	1615	62.5	年收入	20万以下	1620	62.7
	硕士研究生	786	30.4		20-50万	679	26.3
	博士研究生	49	1.9		51-100万	183	7.1
					100万以上	102	3.9

四、上海法治建设综合分析评价

1.法治指数

评价指标的计算公式如下：A=i=152WiDi

2.指标比较

（1）指标满意度前十排名。上海法治建设指标满意度前十排名如下：自贸区法制保障D5(78.6)＞私人关系网解决困难D34(77.5)＞立法规划D3(77.3)＞社会治安D52(77.1)＞审判质量D19(77)＞检察院队伍建设D26 (77)＞八项规定在上海执行D30(76.6)＞网络征集民意D39(76.4)＞市级党组织依法执政D27(76.3)＞地方性法规D2(76.2)。由此可见，社会治理类指标有5个，占其指标量的19.2%，民主政治类指标有3个，占其指标量的30%，司法公正类指标2个，占其指标量的25%。可见，受访者对本市民主政治的满意度评价最高，司法公正评价次之，社会治理排名第三。

（2）指标满意度后十排名。上海法治建设指标满意度后十排名如下：社区组织解决困难D37(67.9)＞业主委员会D41(67.9)＞行人遵守交规D32(66)＞行政执法D14(65.5)＞治理非法占道D42(63.9)＞治理不明文养犬D43(59.4)＞治理群租D44(58.8)＞治理公共场所禁烟D45(58.3)＞治理有毒有害食品D47(57.8)＞治理交通拥堵D46(53.5)。由此可见，社会治理类指标有9个，占其指标量的34.6%，法治政府类指标有1个，占其指标量的12.5%。可见，受访者认为本市法治建设的顽疾是社会治理。水桶原理认为，决定一只水桶盛水量的多少，不是水桶上最长的一块木板，而是最短的一块木板。当前本市经济社会发展进入关键时期，经济快速增长，改革不断深化，社会矛盾凸显。对于执法规范而言，法律实施是一项伟大的事业，是一项系统的工程，是一场艰难的革命。经过几年努力，中国特色的法律体系已经形成，我们总体解决了有法可依的问题。“法治中国”“美丽上海”的美好图景，着力点应放在法律的实施，避免政令和决策的随意性。对于城市管理而言，城市管理作为一项综合性、全局性、战略性的政府工作，涉及到整个城市的各个领域。对此，应当以推进城市管理执法体制改革创新为契机，花大力气解决非法占道经营、不文明养犬、群租、公共场所吸烟、交通拥堵和保障食品安全等城市顽疾，实现城市管理的和谐发展与社会的可持续发展。

（3）差序格局

数据表明，大多数受访者对本市法治建设的评价总体上是正面的、积极的，但不同背景受访者满意度评价存在一定的差异，具体而言，不同部门受访者的评价极差最大，为11.7分。可见，影响受访者满意度评价最主要的变量为不同部门的受访者，其他背景因素对满意度评价影响相对较小。就不同部门受访者而言，体制内专业人士满意度最高，社会公众满意度其次，专业律师满意度最低。我们认为专业人士评价最高原因是作为体制内社会管理者，该群体对社会法治认识相对其他职业更为深入全面，是法治建设的具体引导者和实施者，肩负了保障法治建设的重任，对本市法治建设工作有更为清晰的认识和体悟。社会公众群体的评价相对紧随其后，原因在于随着城市化进程的加快，涉及房屋拆迁、土地征收、劳动关系、城市治理、环境保护、食品安全等问题越来越多，政府对此处置的手段和能力日显捉襟见肘，影响了这一群体的满意度评价。专业律师群体是体制外的实践者，处在法律工作第一线的职业人员，深知法律的优劣和完善与否和法治建设的点滴进步与不足，其对法治建设满意度最低也正体现了这类群体对法治建设的高要求，有助于不断推动法治建设的长远发展。同时，值得关注的是，在思考上海乃至中国的法治建设时，要关注在法治进程过程中所存在并将长期存在法治建设的差异格局。在这一格局中，体制内的法律专业人士是法治建设的领导者和推动者，也是推动国家法治进程的必要动力，并在很大程度上将影响我国今后的发展进程，亦对改善整个社会的法治氛围，贯彻法治理念至关重要。因而法治建设的逻辑起点首先应该由这一群体展开，并向社会公众逐步推出去。尽管近年来上海市法治建设取得显著进展，体制内法律专业人士是法治建设蓝图的组织策划者、积极参与者和忠实推动者，但由于各方面条件限制，普通社会公众对此往往参与程度较低，缺乏切身体验，使之对法治建设评价较低，同时随着社会公众的力量及社会的成长。公众的参与热情、表达的热情，监督的热情和知情的权利的要求都在日益高涨，加上新兴媒体提供的便利，已经形成一股不可忽视的社会力量。

3.回归分析

在模型1中，将民主政治、法治政府、司法公正、社会治理四个维度的解释变量纳入模型，模型2将模型1中没有通过显著性检验的变量予以剔除，在模型3中，加入了控制变量，包括受访者的性别、年龄、教育程度、政治面貌、在沪居住时间、所在机构、行政级别、所在部门、部门层级。在模型4中，将模型3中没有通过显著性检验的变量予以剔除，从而得出对应的优化模型。具体回归结果见表2。模型1至模型4都比较好的通过了异方差、方程显著性等基本计量经济学检验。进一步分析表2，可以得出如下基本结论：

（1）在四个模型中，“人大代表代表性”、“地方性立法”、“人大监督”、“行政执法”、“审判质量”、“审判效率”、“市级党组织执政能力”、“‘八项规定’、‘六项禁令’实施情况”、“私人关系网”、“业主委员会”、“治理群租”和“国际化大都市建设”等12项指标均通过了显著性检验，占总数的46.2%。这说明，受访者对这些因素的认识是目前影响上海市法治建设的重要因素，这些因素与上海市法治状况呈显著正相关关系，其中需要说明的是由于本文社会公众问卷样本主要集中在闵行区采集，主要分布在莘庄、华漕、梅陇、工业区、浦江、七宝、江川，由社区普通群众填写，这些受访者多居住城郊结合部，其中外省市务工人员占据相当大比重，这使得受访者对“业主委员会”、“治理群租”与本市法治状况呈负相关关系。

（2）指标“保障食品安全”在模型1和模型2中，但加入受访者个性特征变量后的模型3和模型4中均未通过显著性检验。这表明，保障食品安全是影响上海市法治建设水平的重要因素，但不同背景受访者对保障食品安全的重视程度存在不同的认识。根据调查，法官群体对本市保障食品安全的满意值最高，为66分，满意值最低的群体为政协委员，为54.9分，两者极差达11.1分。

（3）在四个模型中，“自贸区法制保障”、“政协反映民意”、“网络征集民意”、“政府窗口办事效率”、“行政复议效果”、“审判效果”、“检察质量”、“劳动关系”、“网络媒体”和“律师行业‘三化’建设”等10指标均没有通过显著性检验，占总数的38.5%。这充分说明，这些因素尽管是本市法治政府建设的重要内容，但由于这些指标主要依靠体制内自上而下的刚性约束机制加以推进，其法治建设成果无法及时有效的被体制外的社会公众所分享，这在一定程度上限制了全体市民参与法治创建的积极性，阻碍了法治创建工作深入而可持续的展开。

（4）从个性特征来看，“性别”、“在沪居住时间”、“行政级别”三个变量均显著。这表明个性特征是影响上海市法治建设水平的重要因素。具体来看，女性、在沪居住时间越长、行政级别越高的群体对上海法治建设满意度水平越高。“年龄”、“教育程度”、“政治面貌”、“部门层级”五个变量均不显著。这表明来自不同年龄、不同教育程度、不同政治面貌、不同部门、不同部门层级的受访者对本市法治建设水平的认识没有显著差异，表现较一致性的统计学特征。

表2.计量模型的回归结果

注：表中括号内数值为该回归系数的t统计值；***、**、*分别表示该系数在1%、5%、10%的水平上显著。

五、相关政策建议

在建设社会主义法治国家成为基本共识的前提下，法治评估不仅是推进改革和社会创新的重 要手段，更是我们真实地理解中国法治建设并理性而稳妥地推行法治实践的直接动力。目前我国 法治评估建设尚处于不断探索和“试错”阶段，其评估体系和定量模式需要不断实践来提供答案。 本文以上海市法治建设状况为研究样本，认为本市法治建设至少还需要在如下几个方面加以完善 ：

1.构建改革发展成果分享的法治机制。根据本文分析，法治差序格局是制约本市实现法治的深层次障碍和阻力。在解决社会各类矛盾和冲突中，法律作为社会利益的调节器因其普遍性、稳定性和统一性特征，在解决社会各类矛盾和冲突中有着较之经济手段和行政手段无可比拟的优势。作为社会秩序的理想状态，法治突出维护每个个体的生存权与发展权，强调发展成果的普惠共享，保障社会公平正义价值，实现科学发展、促进社会和谐。从这个角度而言，法治作为发展成果分享的基础和保障，意味着要用法律手段化解现阶段存在的发展利益分配不公的困局。《中国民生发展报告2014》指出，中国的财产不平等程度在迅速升高：1995年我国财产的基尼系数为0.45，2002年为0.55，2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73，顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。对于发展利益分享一般难以通过市场力量求得某种均衡。在这种情况下具有公共性与强制性的法律制度无疑是最重要的手段，具体制度设计应遵守以下原则：①宪法、法律所确立的权利及可操作性的权利体系是共同分享发展成果的合法性前提，并以此让每个人都享受到改革发展成果的实惠，积极推进人人共享、普遍受益；②分享的标准与原则需要通过民主协商机制，国家权力赋予其特殊强制力，使之获得较强的稳定性和可操作性，这是切实落实改革发展成果共享权的重要前提和根本路径；③分享的行为和过程必须在法律规定的程序内进行，为发展成果共享进程中各种争议矛盾的解决提供制度性框架，为改革的深入发展和政策的不断调整奠定坚实基础；④成果分享中的利益冲突应尽可能通过法律机制解决，通过规则制定、贯彻落实与强制保障来引导和监督政府部门与社会主体的行为，从而有效地纠正社会不公。

2.完善城市治理法治保障的的路径选择。自20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流以来，有关城市管控模式与制度创新成为城市治理的核心内容之一。根据本文分析，受访者普遍认为本市法治建设的重点顽疾是社会治理。城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处，也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现城市政府的行政能力。^[[17]]城市的重要性和脆弱性日益凸显，实现良好的城市治理已经成为伴随不断加快的城市化进程而日益重大的课题。上海作为我国经济最发达、国际开放程度最大的城市，其社会治理能力建设更值得关注，据统计，受访者对城市治理指标的满意值在全部法治指标中排名垫底，其中治理交通拥堵的满意度最低（53.5分），这些指标严重制约了本市法治建设整体水平。对此提出以下政策建议：= 1\* GB3①城市管理转变为城市治理。传统的中国城市管理，管理者、被管理者的角色泾渭分明，政府就是管理者，而被管理者则是市民。随着城市规模不断扩充，社会公共事务日益复杂化，各方利益需求多元化，在这一背景下，仅靠行政的力量无足以管理好现代化城市，必须充分动员社会力量共同参与管理，城市管理转变为城市治理。=2 \* GB3②强调“以人为本”理念，维护市民权益特别是参与管理权利。明确政府机关和其他组织的治理责任划分，精细建构执法机关相互协调配合工作机制，强调科学行政、民主行政和依法行政的现代行政法治观念，彰显以政府为核心多元主体共同参与的城市治理理念，推进多层次的公众有序参与城市治理机制，形成官民互信、政民合作、共同治理的城市治理新路径。=3 \* GB3③以创新性思维、法治的手段去解决城市治理的突出问题。非法占道经营，车辆非法营运，不文明养犬，群租，禁烟场所吸烟，交通拥堵，有毒、有害食品都是群众反映强烈的问题，有些问题甚至关系到群众的生命健康，但目前处理效果并不令人满意。缺乏创新性思维和可靠的法治手段，只靠行政命令和行政强制根本解决不了这些问题，应从立法、执法、监督三个方面入手，在立法上，适时制定新的法律，用明确的法律来规范调节社会生活，维护社会秩序。在执法上，做到严格执法。在监督上，做到公正司法，优化司法资源配置、规范司法行为，维护社会公平正义。

3.关注法治建设过程中的差序格局。在思考上海法治建设时，发现在本市法治建设进程中存在并将长期存在法治建设的差异性，为便于研究，我们将这种差异性称之为“差序格局”。根据本文研究，这种差序格局主要可以分为三个层面：=1 \* GB3①从体制内外角度而言，体制内专业人士对本市的法治满意度最高，社会公众次之，专业律师最低。=2 \* GB3②从影响法治建设的指标而言，在回归分析中有超过三分之一的解释变量没有通过显著性检验，这意味着近三分之二指标的改进对本市法治建设具有显著性影响，但也有超过三分之一的指标改进则缺乏这一影响，政府和社会对这些指标的改善努力工作并不为受访者提升对本市法治建设满意度产生显著性影响。=3 \* GB3③从受访者的个人背景而言，受访者的“年龄”、“教育程度”、“政治面貌”、“部门层级”等背景因素对本市法治建设评价均不产生显著性差异，这反映了本市法治建设的包容性较强，不同年龄段、不同教育背景、不同政治面貌、不同部门层级的受访者对本市法治建设的看法具有较一致性的统计学特征，但受访者的“性别”、“在沪居住时间”、“行政级别”则将对本市法治建设水平产生显著影响。上述不同受访者和具体指标反映了本市法治建设已经形成一种差序格局，此种格局的形成具有一定的客观性和必然性，是法治建设进程中不可避免出现的一种现象，对此，我们不能否认，只能充分认识和把握这种差序格局，并在此基础上探讨法治建设进程中出现的问题。我们认为，目前上海法治建设存在三个“并存”和两个“依然”。所谓三个“并存”就是成效明显和问题突出并存、建设投入加大和成效进展缓慢并存、人民群众对法治建设期望值不断上升和法治短板困境短期难以根除并存；三个“并存”决定了本市法治建设的两个“依然”，即法治建设形势依然严峻、任务依然艰巨。解决这一问题的重要路径之一就是将法治建设的资源向差序格局中的薄弱环节倾斜。

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[[17]]莫于川,雷振.从城市管理走向城市治理[J].行政法学研究,2013(3):56-62.

文章来源：《行政法学研究》2015年第3期，感谢作者授权。