胡总书记在今年提出的新形势下社会管理的目标，就是要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。他在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会的能力专题研讨班上提出：要建立健全的人民调解、司法调解和行政调解相结合的社会矛盾纠纷调处机制。上海在这方面走在全国的前面。早在2003年，为进一步强化新时期人民调解与诉讼调解的衔接，上海市高级人民法院、市司法局召开人民调解工作专题座谈会，提出建立“探索诉讼调解工作在法官主导下适度社会化的新模式”，选定普陀、黄浦、长宁等区进行试点，试点法院在“案件立案后庭审前，可将部分有可能通过人民调解委员会调解解决的纠纷，在征得双方当事人同意后，委托相关人民调解委员会进行调解。”并提出“人民法院定期聘请人民调解员担任人民陪审员”。如果人民调解与司法调解能够有机的结合，形成一种有效的人民调解与司法调解对接机制，不仅可以将争议和纠纷化解在萌芽状态，而且可以达到和谐息讼，终止纠纷的理想状态，更有利于减少甚至合法消除无休止的上访现象，从而使社会达到持久的和谐状态。这就是本文思考的目标和宗旨。
根据本人对已经试点的普陀、黄浦、长宁和浦东新区法院进行的调研，具体做法是通过分门别类召开主审法官，司法调解员和街道人民调解员的座谈会和访谈的形式，查阅相关案例文本和调解协议书，面谈部分通过双调的争议双方当事人，发现人民法院主导型的“诉调对接”，在当前多元纠纷解决机制的创新发展中独树一帜，作用突出.法院在“诉调对接”工作中，扮演构建协调机制的统筹者、机制运行的协调者及制度层面保障者的角色。浦东新区法院与浦东新区的梅园和潍坊街道的人民调解委员会在调解协议书的法律效力方面有着长期的合作实践,也积累了相当多的宝贵经验。
一. 目前上海市双调对接中心的运作模式和成效：
1.运作模式：
首先是调解格局。目前上海诉调对接中心通常由区法院设立“诉调对接中心”与区联合人民调解委员会合暑办公，办公地点直接与法院立案庭相邻。诉调中心主任通常由区法院任命民庭副庭长或资深法官担任外，法院还聘请退休的资深法官及邀请区司法局选派人员担任中心副主任，协助主任管理中心的办案业务和日常事务，同时基本上形成了包括专职调解员调解、退休法官调解、行政调解在内的诉调对接“大调解格局”，工作人员的工资津贴通常由司法局实行政府购买服务的形式发放。以普陀法院为例,诉调对接中心现共有专职调解员14人（其中包括退休法官4人、人民陪审员4人，社区法官3人），另外还与公安交警等部门合作，成立了交通事故纠纷调委会,形成了综合大调解格局；二是调解人员除资深法官担任调解员外，对聘请的调解员都进行定期的专业培训，司法专业化程度在不断提高；其三是案号规范化，中心一般都设立案件检索系统：如普陀法院的诉前调解立案号，从原来的缴字号、预字号，现统一规范到“诉前调字号”，并在院办公室及立案庭帮助下设立了案件检索系统，随时方便调解员及当事人查寻。
工作成效：
从调解范围看，纠纷调处类型趋于多样，如普陀区院调解工作室诉前调处纠纷案由2008年8种到2010年1月已达25种，目前已包含所有民事、刑事附带民事赔偿、涉少等案件，较2008年案由种类增加了3倍多；从工作成效看,现有的对接中心通常为法院工作减负明显，分流民事纠纷案件近三成：以普陀对接中心为例,2010年中心包括诉前调解、审前调解在内，共接受各类法院委托调解纠纷5843件，调解成功2728件，真正实现了以“调”止“诉”的目的。同时快速提升纠纷化解率：如普陀中心诉前纠纷平均调处周期为10.2天，相较于民事案件通常需要50天左右的平均审理速度，缩短了约20%的时间，且接近七成纠纷在7天内调解成功，远低于市高院关于委托调解的期限规定。上海其他区级法院也因为诉调对接中心的有效工作而极大减少了工作负担,同时矛盾和纠纷也能得到较早较快的解决。
3.相关经验的总结：
根据上海市浦东新区和其他区人民法院与其所辖区的人民调解庭的有效的联动合作的经验，重点考察了庭前调解制度、委托调解制度和庭中调解制度的运行和效果。庭前调解制度是指将人民调解设定为法院调解的前置条件。即规定家庭成员之间和邻里之间的民事案件和轻微的刑事案件，当事人必须首先申请人民调解。因人民调解无效或超过人民调解的范围或能力的，由人民调解员出具书面受理结果，然后当事人才可以去申请法院调解或诉讼；委托调解制度是指由人民法院将某些已经立案的较小的民事和轻微的刑事案件委托所在区域的人民调解庭预先调解，将矛盾和问题通过人民调解先行化解。法院可以根据所在辖区的人民调解庭调解的能力和法律允许的范围，劝说当事人先行人民调解，这样既可以节省当事人的诉讼成本和法院的司法成本，也可以维护当事人双方的情面；庭中调解是指法院可以根据案件的情况直接将人民调解作为法院调解的一部分。即由调解法官决定是否直接邀请所在辖区的人民调解庭参与调解已经审理的案子。最终形成一套有效的系统的双调对接机制.目前上海区级法院设立的诉调对接中心受理的案件基本上都是法院通过立案庭委托的庭前或诉前调解。
二.仍然存在的问题与对策：
1.调解书的法律效力问题及其对策
根据2011年元旦实施的《中华人民共和国人民调解法》第32条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼”。因此人民调解不同于法院调解，法院调解协议书具有法律的强制力，而且法院调解还能够终结案件。使得双方当事人的纠纷彻底息讼。而人民调解案件中的双方当事人在人民调解协议书签字后仍然可以申请仲裁或上诉到法院,纠纷或案件可能并没有终结。
该法在两种调解对接上有个新规定,即第33条：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”
由于经过法院确认的人民调解协议书是具有法律强制执行力的。这种做法不仅可以减少诉讼和司法成本，而且能够保障协议的有效执行，是运用法院机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。但第33条只是规定人民调解协议书“可以”申请法院确认,而不是“必须”申请法院确认。因此特建议将第33条中的"可以"改为“必须”，将双方当事人的选择权改为一种义务。
鉴于没有经过法院确认的调解协议书都不具备法律强制力的，当事人都有反悔的权力和可能，这样案件并没有完全终结,同时对调解员的工作也是一种否定或轻视。目前我国的法律并没有规定人民调解协议书必须经过法院的确认，其中的原因主要在于：一是人民调解协议书若要经过法院确认，在2011年3月之前当事人通常必须缴纳司法确认费(在上海通常为50元)虽然费用不多，但对老百姓来说也似乎是一笔多余的开支；其二，经过人民调解达成的协议书，双方当事人在签字时主观上很可能并没有以后想要反悔的意思，因此当事人觉得去法院确认要化时间和金钱，感到多此一举。这样，没有经过法院确认的调解协议书,案件仍然可能会留下尾巴。然而，最高人民法院于2011年3月21日通过的同年同月30日施行的<关于人民调解协议司法确认程序的若干规定>第31规定：“人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用”。
因此特建议：制定<人民调解法实施办法>或由最高人民法院作出相关司法解释,规定对已经达成的人民调解协议书当事人双方都必须申请法院确认，作为人民调解工作的最后一个环节。法院免除其司法确认费.法院对申请司法确认的人民调解协议书可以依法决定是否给与人民调解协议书以司法确认。
2.调解人员的专业素质的思考
由于在转型期间我国社会变迁速度加快,涉及到的案件越来越复杂，新的法律不断出现，旧的法律也在不断修改，比如最近最高院关于我国婚姻法司法解释三，对离婚案件中房产分割纠纷案件的调解和审判影响甚大，这就要求调解员要不断跟上形势，掌握新的法律知识和精神。
因此特建议：双调对接中心的所有未曾做过法官的兼职调解员，都必须经过相应的考核拿上岗证书，以提高调解队伍的专业水准。同时由于调解的工作量在迅速加大，而调解人员待遇普遍较低，这样不利于调动工作人员的工作积极性。因此也特建议适当提高诉调中心调解员的工资津贴标准，可考虑制定调解员工资分级制度，将调解员分为资深和一般两类,将工资与级别以及工作实绩挂钩。
3.在完善现有的诉调对接机制的前提下，建立多元调解机制,充分发挥多元调解机制在化解矛盾和纠纷中的作用，促进社会的和谐与稳定
除了继续发挥上海各个区级法院现有诉调中心的作用外，特建议建立和完善如下的多元调解对接机制：其一是由下而上的申请法院确认调解。应该通过相应立法规定人民调解协议书签字双方在签字后必须在规定期限内申请法院确认，确认费用一律免费;其二是由上而下的确认委托调解协议书。鉴于法院每年审理的案件数量巨大，可以由立案庭或案件承办法官在审理案件中依法决定，并征得案件双方当事人的书面签字同意，由法院委托所在地区的人民调解委员会调解，通过委托的人民调解委员会所达成的人民调解协议书,直接由法院书面确认视同于法院调解的协议书,其协议书具有终结案件的法律效力；其三是应法院邀请的人民调解员参与庭中调解，其达成的调解协议书应该视为法院调解书，具有法律效力和实施的强制力。
出处：《创新社会管理》，中国检察出版社，2012年第1期
作者简介链接：http://www.socio-legal.sjtu.edu.cn/Pages/member.aspx?id=62