【作者】康煜

【内容提要】

精细化治理背景下的网格化管理：实践困境与可能进路

*作者 康煜

上海交通大学凯原法学院博士研究生、中国法与社会研究院研究助理

摘要：网格化管理是推动社会治理现代化的重要引擎，其制度初衷在于通过精细化治理提升基层治理效能。然而，在实践中因工具理性的扩张，网格化管理出现了与价值理性相偏离的倾向，具体表现为政社混同、信息陷阱与成本负担等问题。这一困境本质上是秩序与自由、权力与权利、自治与法治等法理命题在基层治理场域的具体呈现。基于此，本文在梳理基础网格、数字网格与社区网格三重演进逻辑的基础上，以人民至上的价值理性为导向，分别探讨了基层事务的政社权责界分、数字建设中的权利保障、社会治权的赋能与机制构建等路径，以期推动网格化管理在法治轨道上实现工具理性与价值理性的有机统一。

关键词：精细化；网格化管理；工具理性；价值理性；数字化

一、引言

网格化管理作为当前基层社会治理创新中比较成熟的治理举措，得到了党和政府的高度肯定和大力推广，管理学、社会学和法学等多领域学者均指出，作为数字技术与精细化治理理念的重要应用场景，网格平台和系统的建立高效地整合了属地的治理资源，便利了基层数据的收集利用，满足了国家现代化的基本秩序要求；同时，学者们也对网格实践中出现的问题进行了深入剖析，如某些视野中网格化管理被认为带有传统编户管理的色彩，“网格泛化”的现象也增加了基层治理的成本负担，实践中的内卷化困境依旧存在，等等。任何一种治理工具的主线脉络都不会脱离于秩序、效益与成本的考量，而从法学的视角进一步观察，有关价值上的秩序与自由、权力与权利、国家与社会等张力问题的思考，则更为关键。网格化管理作为一种以精细化理念为核心的制度设计，其初衷在于通过空间单元的细化、治理资源的整合与服务流程的优化，实现基层治理的精准化与高效化，这一方向本身契合社会治理现代化的内在要求。然而，在网格化管理的迅速推广与多轮改革中，工具理性的过度扩张逐渐显现，导致实践中出现了对精细化理念的某种偏离。换言之，问题的根源不在于“精细化”理念本身，而在于网格化实践过程中价值理性与工具理性的失衡。这种失衡在法理层面折射出一系列深层命题：如何界定国家权力下沉与公民权利保障的边界?如何在追求治理效率的同时维护程序正义?如何协调行政主导与基层自治的关系?

党的二十届四中全会提出，经济社会发展必须坚持人民至上的原则，要让现代化建设成果更多更公平地惠及全体人民，建设现代化人民城市。但在网格化管理实践中，部分地区因科学规划和引导的相对不足，导致网格呈现出多功能泛化、负担过重的倾向。“负担过重”“内耗”“空转”等现象的出现，归根结底在于对网格化管理中价值理性的关注尚不充分。网格化管理的实践目的在于：坚持人民至上，实现人民的安居乐业，增加城镇居民生活的便利性，提升社会治理能力现代化水平。因此，本文旨在探讨精细化理念指导下，网格化管理实践中工具理性和价值理性的调适问题，从法治视角探寻治理中“人本目的”的实现路径。

二、精细化治理：网格化管理的实践演进

科层治理碎片化和能力不足催生了网格化管理。事实上，网格化管理制度集多种优势于一身，是近年来社会治理领域具有代表性的制度成果，而贯穿其发展脉络的关键词之一便是“精细化”。

（一）精细化治理的时代动因

精细化治理的理念可追溯至19世纪末泰勒提出的“科学管理”理论，该理论主张通过精细化操作，使管理目标更为清晰、责任落实到人、程序规范统一，并推动管理手段的现代化；而在社会发展进入后工业时代后，精细化理念被借用到了城市化和社会发展领域中。2015年10月，党的十八届五中全会首次提出“社会治理精细化”；紧接着2017年“两会”期间，习近平提出“城市管理应该像绣花一样精细”；党的二十大更是提出要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。如今，“精细化”已然成为社会治理的热词。社会治理精细化的提出，标志着党和政府在把握我国社会治理规律方面达到了新的认知高度，体现了从早期的“社会管理”到多元参与的“社会治理”，再到以精准、专业、规范为特征的“社会治理精细化”的演进过程。

学者们对“精细化”的内涵进行了多维阐释，其中较为重要的包括：一是政府职能层面。精细化治理对政府提出了行政流程再造、机制创新等要求，衍生出“无缝隙政府”等多种理论。在精细化实践中，经由网格划分形成的基础平台“横向到边、纵向到底”，使在特定区域内提供协同服务成为可能。二是技术赋能层面。大数据等技术手段为城市社区治理提供了重要支撑，有助于以“从群众中来、到群众中去”的方式提升社区管理的精细化水平。精细化治理对治理工具提出了更高要求，数字技术的普及不仅推动了政务信息化，也为管理和服务投放的全覆盖提供了条件。三是社会治理层面。一方面，精细化理念以社会满意度的提升作为重要指标，用以检验管理流程和服务效能的改进效果；另一方面，精细化理念在实践层面的贯彻同时连接着行政改革与社会参与。例如，多地在网格化管理的落地过程中，在维护社会秩序和提升回应即时性的同时，非常注重增加政府与民众的沟通渠道，便利群众的意见反馈。不论是社会治理的政策制定还是具体实践，精细化理念都贯穿其中，并具有“管理—技术—社会”等多种维度的内涵，而网格化管理正是其重要实践载体。

（二）网格化管理：精细化治理的实践载体

2004年，北京东城区应用于城市管理中的“万米网格技术”受到重视；党的十八届三中全会之后，网格化管理正式成为我国社会治理体系的重要组成部分，“精细化”理念也成为网格化管理的重要理论基础。在一般语境下，网格化管理所界定的“网格”，通常指社区层面人为划定的基础治理单元。这类网格依托地缘关系形成纽带，是实现精细化管理和服务的基本空间载体。现实治理压力和技术设备的升级，共同推动了以信息技术为支撑的网格化管理模式的形成，其原因在于，传统粗放型管理方式已难以适应社会转型时期现代城市管理的复杂需要。

网格化制度的发展，具有风险社会与技术赋能的双重背景。随着基层治理工作的推进，社会结构变化带来的复杂性、不确定性与云计算、大数据、人工智能等科技的发展相互交织，逐步推动了一种具有技术支撑的风险防范管理体系的成型。宏观上，在突发事件频发的“风险时代”，政府越加重视“整体性”风险的规制任务；而风险治理涉及全面且复杂的事实与利益关系，需要治理主体具有全局性的视野和系统性的能力（如行政部门“三跨”协作）。微观上，在党建引领“全覆盖”之前，许多基层社区存在人口流动频繁、邻里关系陌生化的现象，独居人口（特别是空巢老人、残疾人等）的生活保障面临挑战，仅凭传统居委会力量难以有效承担相应责任。数字技术的进步为解决这一困境提供了路径，网格化管理通过“定位”与“定人”的紧密结合，实现了治理对象的数字化与信息化，有效减少了社区管理的盲区和死角。

网格化管理之所以能够持续发展，在于其将基层空间结构进行系统梳理，并从数字化角度建立治理档案，形成了一套较为完整的精细化流程。其优势主要体现在以下两方面：其一，资源整合。相较于以往以“专业化”为核心的条块分割管理，网格化组织从基层扁平化单元入手，通过建立多层级的网格化管理平台，逐步形成“横向到边、纵向到底”的组织架构。网格化管理平台直接对接相关职能部门，简化了多头上报的流程，有助于改善部门职能交叉、多头管理和管理缺位等现象。从实践效果看，网格化管理的核心在于推动治理资源的有效协同，主要表现为跨部门联动与兜底管理机制的建立。这一过程将分散的协调成本内部化，从而降低了城市多元主体间的沟通阻力，提升了整体治理效能。尤为重要的是，行政服务力量的下沉与智能政务平台的搭建，不仅显著提升了社区的凝聚力，也提升了居民对治理知情权、参与权和监督权的诉求。同时，吸纳民众力量也成为网格治理的重要功能。

其二，力量下沉。网格化管理的治理效能，首先体现在党政体制通过深度嵌入基层实现的治理整合。具体而言，这一机制主要呈现为以下三个层面：第一，在组织架构上，依托党的领导小组机制，原本分散在“条块”中的网格化管理力量得以有效统合。党组织在跨部门协调中发挥引领与牵头作用，确保了治理行动的统一性与执行力。第二，在制度监督上，将“政治标准”与专业要求同时纳入党政考核体系，不仅强化了网格工作人员的专业能力与廉洁底线，也为责任落实增添了制度性保障。第三，在组织延伸上，通过党组织建设的不断完善（如各地设立的党群服务中心）将党政力量进一步系统性嵌入基层社会。“党建+网格”的模式不仅发挥了党政组织对社会与市场力量的“吸纳效应”与“链接效应”，也为国家权力在基层的作用与整合提供了组织通道。与此同时，随着政府工作重心及相应资源向网格下沉，行政效能也在资源聚焦中获得提升。当前，各部门职能与资源向网格整合的趋势仍在深化，网格作为综合治理平台的功能也日趋完善，成为感知社会动态、响应群众诉求的前沿节点。

三、网格化管理中的工具理性扩张

精细化理念为网格化管理提供了重要指引，但在实践中若过度依赖技术手段与行政程序而偏离精细化服务于“人”的根本目的，便可能与“工具理性”结合并发生一定程度的异化，进而导致基层治理内卷化、行政全能主义等风险。

（一）技术驱动的行政扩张

网格化管理自诞生伊始便深嵌工具理性基因。其初衷系借部门协同机制化解城市管理碎片化困局，解决因条块分割产生的资源整合低效问题。伴随流动人口治理与风险控制需求激增，政府逐步以技术赋能推动管理边界持续延伸。有学者指出，精细化治理在实践中表现为国家权力的适度渗透，尤其是一些特定领域，社会日常事务的处理都可能呈现一定程度的“国家化”特征。这一方面是由于在社区重建过程中，行政力量客观上承担了重要的管理职责；另一方面也与社会治理其他主体在网格化管理下逐渐形成的“半行政化”特点有关。

当前，基层治理实践普遍呈现一定的行政主导特征，这在绩效考核机制中尤为凸显。网格化管理模式的推进需要依托行政体系支撑，实践中难以完全避免行政化倾向。目前，网格体系已基本实现对基层单元的全面覆盖，行政资源持续向社区末梢投入。这一行政化逻辑在运行中也伴生着一些治理难题，包括管理层级叠增、职能边界有待厘清、问题应对程式化以及自治空间受到一定挤压等。此外，以行政力量为主导的创新路径在激活社会资本方面也存在一定局限。尽管网格化设计旨在构建以居民为中心、变被动响应为主动发现的精细化服务机制，但也在部分基层社区的实践中出现了治理空间区隔化、治理结构科层化等问题，仍需进一步探索城市基层政权治理效能的持续提升路径。

（二）技术全能主义的潜在风险

过往政府部门呈现的碎片化现象，根源之一在于社会专业化分工所形成的机构林立与条块分割，部门间协同难度较大。网格化管理则尝试在不根本改变既有权责归属的前提下，通过将治理事务系统分类，推动跨部门集成处置，实现整合治理。但纳入网格化管理意味着部门机构向网格系统让渡部分事权，予以集成治理，该过程可能伴生对于网格的“全能”误解：一是“全”的疏漏。目前的网格技术虽然可以“全覆盖”（监控+人力），但在“质”“量”上大数据的分析利用尚未抵达理想状态。尽管政府部门的数据已然在理论上处于可共享的状态，特别是2025年《政务数据共享条例》（以下简称《共享条例》）的出台，进一步落实了政务数据共享主管部门的主体责任。然而，《共享条例》第20条、第24条中强调的“数据按需共享”与“责任边界明晰”，恰恰揭示了技术效能的制度性约束，且条例本身属于引导性规范而非强制推行。现实中，网格员虽配备智能终端与统一平台，但因部门数据壁垒尚未完全破除、异构系统兼容性有待提升，以及基层事务具有一定的模糊性与突发性，使得一线人员在“线上流转”与“线下协调”间需反复切换，难以完全深入解决部门内部的权责协调问题。同时，当前的数据支撑还难以脱离网格员的人力调研收集方式，加之数据规格尚未完全统一等问题，数据覆盖的实效性仍有提升空间。

二是“能”的失衡。在数据技术驱动行政效能提升的过程中，学界日益认识到技术本身并非天然中立。“算法利维坦”的浮现，提示了行政权力与相对人权利之间原有平衡可能面临新的调整。具体到以网格化为典型实践场域的政务大数据建设，其推进过程中需要关注以下几类风险：其一，数据规范使用风险。在数据跨部门汇集的过程中，若数据利用部门能够访问与其法定职责无关的信息，可能存在对数据进行不当使用的潜在风险。尽管现行《共享条例》已增设相应保障条款，但实践中仍需持续完善规范机制。其二，程序透明风险。在治安维护等特定行政领域，政务部门可借助数据分析对特定当事人采取监管措施，该过程中当事人有效参与和监督渠道的畅通需要持续关注。事实上，技术对制度体系最为深刻的影响，在于它重构了信息流动路径与信息对称格局，进而成为科层体制内部监督失效与官员激励失灵的重要诱因。其三，人格信息保护风险。传统人格观念核心在于私人生活的安宁与自主，而在信息化程度不断加深的当下，个体的“透明化”趋势日益显著。过度监控不仅侵扰个人私域，更对人格的自主发展与精神安宁造成压力。其四，责任归属模糊风险。网格化平台的数据汇集具有系统性与整体性特征，不仅个人信息在多个部门间持续流转，各部门也在接连不断地处理数据，这在事实上增加了追究数据准确性、安全性与合法性等方面责任的难度。

（三）治理成本递增与效能内卷

“全能型”网格模式在部分地区的推行，带来了治理成本的相应增加。由于网格承担着较为广泛的社会事务，因此需要通过赋权或委托方式，对网格员的职责进行制度化梳理，形成相对明确的工作清单。然而，从清单内容及其执行效果审视，一个需要关注的问题在于网格员的职责范围可能存在泛化倾向，时常承担超出其角色定位与能力范畴的任务。尽管下放的事项多数对专业技术能力要求不高，但其中亦包含诸如污水监测、安全生产检查等需要一定专业素质与技能方可妥善处理的工作，这对网格员的综合能力提出了较高要求。进言之，网格化管理体制在运行中，需要防止其异化为职能部门转移责任的通道。从行政法理角度看，部分职能部门若过度依赖网格上报的工单启动程序而减弱自身主动履职的力度，可能对其法定职责的全面履行产生负面影响，也可能影响治理响应的及时性与有效性。

任何制度的有效落实，特别是法治化进程的推进，都离不开相应的财政资源作为基础保障，网格化管理的运行同样如此。客观来看，不少地方政府在财政上面临一定压力，促使学界与实务界必须关注网格化管理中的效益与成本平衡问题。具体而言，网格化管理的成本构成较为多元，主要包括以下几个方面：（1）初期建设投入。网格化管理本质上是电子政务向城市治理领域的延伸与应用，其有效运转依赖于一系列底层数字信息技术的支持，如电子地图、地理编码、全球定位系统、移动终端定位及信息安全等。这些技术基础设施的搭建与初步调试，需要相当规模的前期资金投入。（2）人员成本。网格化管理需要专业的工作人员，包括网格管理员、技术人员等。这些人员的招聘、培训、工资和福利等都需要一定的成本支出。在一些财力相对薄弱的城市和社区，网格化管理人员的待遇往往偏低，这可能会影响他们的工作积极性和稳定性。（3）运营和维护成本。包括平台的日常维护、数据的更新和分析、设备的维修和更换等。从传统的城市管理模式向网格化管理模式转变，还需要考虑精简人员、淘汰旧设备等带来的成本，以及为新模式配备新设备和培训人员等所需的成本。此外，网格系统不是一个独立的部分，其依附于原有的政府组织架构中，各部门之间的行政成本与沟通成本也难以完全通过数字量化衡量。

四、价值理性回归：网格化管理的优化进路

社会治理本质上应是手段与目的、工具理性与价值理性的有机统一。当前网格化管理实践中，一些地方存在对技术手段过于侧重的倾向，呈现出一定的“工具理性优先”特征。为此，有必要在理论上澄清工具理性在治理活动中的合理界限，强化价值理性对网格化管理实践的引领作用。价值理性的回归并非完全否定工具理性，而是为其划定边界，将治理的目标从行政效能最大化重新锚定于人的全面发展与安居乐业。基于这一价值校准，可通过基层事务的政社权责界分、数字建设中的权利保障以及社会治权的赋能与机制构建，推动网格化管理从“管理工具”迈向“治理共同体”。

（一）以网格化发展阶段为起点的价值校准

网格行政化虽难以避免，但行政扩张并非网格化管理的导向，归根到底，“精细化”的服务才是重点。“网格化”中的“化”表明，它是一个动态演进的过程，需要关注不同发展阶段的重心与特征。具体而言，价值理性的不足并非均匀分布于各类网格化实践，而是以不同形态呈现于不同的发展阶段。因此，探寻价值理性的回归路径，首先需要对网格化管理的实践状态进行诊断。基于前文分析及既有研究成果，本文构建的“基础网格—数字网格—社区网格”三重逻辑模型，可以揭示网格化管理从初创到成熟的内在演进规律，而只有明确网格所处阶段，才能识别该阶段工具理性扩张的症结，进而开出针对性的价值校准方案。

第一，基础网格阶段。此阶段的问题源于权责边界的相对模糊，使得部分本应由职能部门承担的业务工作，以及留给社会自主解决的社区事务被网格所吸纳。因此，需要通过地理空间的网格化划分，明确以特定网格为单元的责任落实与资源整合机制，从而在社会管理与公共服务中实现力量的精准投放与高效集中。换言之，该阶段价值校准的核心任务在于理顺权责关系，落实中央提出的“构建简约高效的基层管理体制”与“切实减轻基层负担”的目标。

第二，数字网格阶段。此阶段的问题不在于技术应用本身，而在于规制手段未能同步跟进。应在实现基本信息采集、系统运行与维护的基础上，重点转向发挥数据平台的功能，通过智能派单、动态监督与数据分析等方式优化人力配置，并借助人工智能、算法预测等技术工具，实现面向居民的个性化服务与城市风险应急管理的精准响应。同时，数字治理中的公民权益保护是该阶段需着重解决的问题，应将《共享条例》等原则性规定细化为可操作的规范程序，在技术应用前建立伦理审查与风险评估机制，在技术应用中强化数据安全与隐私保护，从而确保数字技术真正服务于人。

第三，社区网格阶段。此阶段的问题源于居民参与动力不足，而非技术应用不充分。随着微信、QQ等数字工具的普及，各类线上社区平台纷纷涌现，为居民参与提供了技术可能。从工具理性与价值理性统一的视角看，数字技术的长远意义仍在于促进更有效的“交流”，助力构建高效治理共同体。因此，此阶段价值校准的核心任务是从“代劳”走向“赋能”。在实现硬件层面便捷数字连接的基础上，更需要推动网格员角色从“事务代办员”转变为“社区经理人”，发掘社区能人、培育社会组织、链接内外资源，为居民自我组织和公共协商提供有效支撑。同时，应在现有基础上进一步拓展网格的功能定位，推动其成为社区公共事务的议事平台。通过在网格或社区的具体事项中实质性引导居民经由协商形成共识，逐步激活居民参与自治的内生动力，促进网格在服务与管理之外，实现从“管理工具”向“治理共同体”的迈进。

“基础网格—数字网格—社区网格”三阶段模型既体现了发展逻辑上的递进关系，也反映了实践中的多元性与非线性特征（如图1所示）。从逻辑联系上看，只有构建并夯实基础网格的治理功能，数字网格的实现才具备可靠的组织与设施基础；而网格化服务与数字技术的深入应用，最终旨在提升治理效能，并促进居民在治理过程中的有效参与与自主管理。与此同时，这三个阶段在现实中并非简单线性推进，而是表现为不同地区的差异化侧重。经济发展水平较高的城市可能更快进入数字网格阶段，将智能化、平台化建设作为重点；而资源相对有限的地区，则可能仍需优先完善基础网格的覆盖与运行。基于这一结构性认识，不同社区、城市乃至区域可根据自身实际需求、发展阶段与资源禀赋，明确当前应优先聚焦的治理议题，在追求系统发展的过程中，稳步提升基层治理效能，从而协同推动社会治理的社会化、法治化、智能化与专业化水平。

（二）政社权责的结构化界分

网格化管理“泛化”不仅可能影响发挥网格化管理应有的作用，还会分散网格中的治理资源，降低管理效率。精细化社会治理追求的是在重新划分政府与社会职责的过程中调整双方的权利义务，促进“双向互动”，以社会资源的引入和整合节约管理成本，实现绩效提升。因此，首要任务是明确基础性、优先性的网格权责边界。对此，学者们分别创设了“剩余事务”“细事”“棘手问题”“兜底管理”和“模糊性事务”等概念来梳理网格化管理的对象特征，笔者在此基础上借鉴司法改革中“繁简分流”的思路，将这一路径称为“政社分流”。据此，可以借鉴《共享条例》有关“分级授权”的思路，制定以明确网格权责关系为核心的规范性文件。

网格化管理的“难点”在于其承载了两种主要逻辑：来自国家治理的行政逻辑与社区内生的社会逻辑，二者在某些情境下相互促进，在某些情境下则存在张力。科层体系擅长处理标准化、格式化和普遍性的事务，而网格的赋能效果只是敏于“感知”，对于处理非标准化的具体事务则存在一定局限。换言之，“行政化”之所以成为需要关注的“问题”，在于其在一定程度上可能影响居民自治能力的培养。但是，从实践中可以观察到，居民有时对于自治的需求是非常积极的，尤其是在涉及自身利益的情况下。这两种态度的差异，实际与所处理事务的性质密切相关。从治理中可以观察到，社区事务确实有“小”“大”之分。一般而言，以科层体系为主导的政府系统更适合处理一些具有普遍性、需要更多资源处理的“大事”（行政任务与公共服务），而诸如一般民间纠纷的“小事”（居民事务），因其特殊性和低影响性，所以更适合通过社区自治的力量协调处理。

针对居民需求，政府主办的事务大概可以分为两个方面：一方面属于“公益事业”发展，包括公共设施建设、“衣食住行”等基本生活所需要的基础设施建设、社会矛盾化解协调等。另一方面属于“公害事务”防范，旨在维护社会秩序，有赖于政府强制措施的介入。诸如摊贩摆摊占道、居民临街私建、不良店家排废等，这些“公害事务”影响着公共秩序和公共利益，也妨碍和侵害了相关利益方的权益。二者一为常态运行，一为特殊措施。如图2所示，从“行政性”与“社会性”两个维度将社区治理的事务进行划分，可以看到社区治理中不同力量之间具有网络一般的多向联系：（1）社会“公益”的落实需要政府的牵头，为了维持秩序、提供基本服务，政府需要在基本的清单范围内“积极作为”。（2）“公害”治理作为非日常的消极行为，除参与公共规则生产和进行应急事务救济外，应遵循比例原则，适度介入而不随意扩大范围。此时居民、自治组织等社会力量不仅会更专注于自主发展，创造多元的社会链接，也会更多地与政府协同互补，政府则提供必要支持（例如通过社区会议形成某些共识或决定，但制裁权等硬性权力必须由国家力量行使）。总之，社区居民的更高需求（交往与参与），正是社会力量自我生成的最佳空间。只有在政社边界相对清晰的基础上，政府与社会才能更好地各司其职，政社合作才具备运行空间和成功可能。