【作者】左卫民
【内容提要】
司法改革中的地方法院：基于改革实践的思考
*作者 左卫民
四川大学法学院教授
摘要：我国司法改革实践的一个显著趋势是：在中央引领作用彰显的背景下，地方法院始终有用武之地。中央和地方的因素共同决定司法改革需要地方法院积极性。在中央试点型改革模式中，地方法院的积极性表现为在中央试点文件框架下进行政策细化与在预留的空间内探索创新，其目的在于全面、良好执行上级改革要求。在地方主导型改革模式中，地方法院的积极性表现为在中央首肯、支持的前提下，积极设计改革方案和寻求改革经验的扩散，这与地方需求、政策资源、绩效预期和行动能力等因素相关。为深入推进司法改革，应在坚持中央顶层设计的前提下，重视、支持地方法院的创新实践，通过完善试点改革机制等方式引导地方法院正确发挥积极性，为顶层设计提供良好的基层经验。
关键词：地方法院; 司法改革; 积极性; 顶层设计; 试点
引言
党的十八大以来，党中央将顶层设计确立为深化改革的重要理念，强调要有领导、有组织地系统推进改革，确立了进一步全面深化改革需要坚持系统集成的思维方法和工作方法，实现了统筹谋划与分层落实的辩证统一。我国的司法改革也越来越具有中央规划性，呈现出明确的目的性和自上而下推动的特点。同时，习近平总书记指出，推进中国式现代化需要处理好“顶层设计与实践探索的关系”，其中“各地区各部门要结合各自具体实际开拓创新，特别是在前沿实践、未知领域，鼓励大胆探索、敢为人先，寻求有效解决新矛盾新问题的思路和办法，努力创造可复制、可推广的新鲜经验”，而且对于部分改革“要采取试点先行探索的办法，取得经验、看准了再推开”。在党中央强调更好地发挥中央与地方两个积极性的背景下，地方法院在司法改革中应当扮演何种角色，其积极性体现在哪些领域、如何激发，特别是在顶层设计之下地方法院如何更好地参与改革并有效创新，这些问题都值得深入探讨。尤其是，需要基于对地方法院司法改革实践的长期参与式观察，系统掌握其真实运行状况以总结特征与模式，从而提出行之有效的改进方案。
关于司法领域的央地关系问题，法学界着重关注司法权中央事权化、司法“去地方化”改革、地方司法权、央地关系对司法改革的影响等话题。相关研究主要是在理论上对党的十八大以来我国司法的中央集权趋势展开分析，特别聚焦于省级统管地方法院人财物、跨行政区划法院建设等司法去地方化、去行政化改革的利弊评析，但较少关注相应的司法改革模式、形态和特征之变化与影响，且基于司法改革实践对地方法院积极性进行类型化分析的研究阙如。
本文意图探讨以下核心问题：第一，在地方法院越来越受到中央和上级法院管理和影响的整体趋势下，实践中地方法院是在完全执行性地按照部署进行司法改革，还是仍保有积极性和创新性？这种积极性和创新性对强中央的司法改革有着怎样的意义？第二，法院系统在司法改革中能否实现“强中央，强地方”格局？如何正确发挥地方法院的积极性？本文认为，在中央确定的总体目标和试点方案的指引下，地方法院在司法改革中仍然保持着积极性和主动性，某些实践甚至具有首创性。中央管理与地方法院积极性不单纯是一种博弈的关系，更可以是一种互补的关系，地方法院积极性的适度发挥既能助力地方治理，又能更好地实现中央制定的司法改革目标并扩大其效果，有助于法治现代化与全面依法治国的实现。未来改革的总体思路可以是打造“强中央，强地方”的法院司法改革模式，在继续保持地方法院主要发挥执行性功能的同时，在部分事项内适当地发挥其在局部地区、小范围内的决策性功能和创新性功能。
一、司法改革中地方法院积极性的表现
“控制权”理论认为，上级政府的控制主要表现为目标设定、考核验收和激励分配三个方面，存在强控制、弱控制、无控制三种情境。强控制主要指上级在目标任务、考核督查和激励方面施加的压力较大；弱控制指的是上级没有对地方的政策执行提出明确的目标任务和考核督查要求，没有配置比较直接的激励措施；无控制则指上级注意力未涉及相关事项。在这三种情境下，中央分别扮演着决策者、统筹者和监督者三种角色，相应地，地方则扮演着执行者和治理者的角色，二者的积极性递增。
受此启发，基于对党的十八大以来我国司法改革实践的长期参与式观察，笔者可大致类型化出两种模式：第一，中央试点型改革模式，一般表现为“中央顶层设计+地方法院授权试点改革”，其中包括全国人大常委会、最高法院等授权的试点改革。该模式通过中央直接决策改革具体内容、跨层级条块动员、全过程试点督导、诱致型创新支持等治理机制，有效解决地方试点激励不足、中央和地方试点信息不对称及试点创新能力不足等问题。例如，全国人大常委会授权最高法院在20个城市开展的民事诉讼程序繁简分流改革等。第二，地方主导型改革模式，一般表现为“中央宏观引导+地方法院自发改革”，可称为地方性改革。例如，中央推行“以审判为中心”的诉讼制度改革的方向性精神被地方法院落实为刑事庭审实质化改革等。对于中央关注不足、没有具体决策内容的领域，地方法院仍可能自主推动地方性改革。例如，在中央没有发布具体政策、改革方案和规定的情况下地方法院自主开展的民事繁案审判方式改革等。有三点需要说明：其一，允许地方法院在一定领域和范围内开展主导型改革也是中央顶层设计的要求；其二，实践中，部分地方主导型改革经自下而上的经验传导为中央所采纳后，可能转化为中央试点型改革；其三，从广义上理解，地方性改革也经常以试点的方式展开，但存在授权权限的差异。基于此，本文将分别讨论在上述两种司法改革模式下，地方法院的不同行为方式及其成因与作用。