[author]张守文
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背景与问题
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新冠肺炎疫情的暴发和大流行,已构成全球性的公共卫生危机,由此导致的多国经济衰退与萧条、社会恐慌与失序,极易酿成影响深远的经济危机和社会危机,这既是对国家治理与全球治理的重大考验,也直接影响人类社会的全面发展。对这些问题,不仅亟待现代医学等自然科学的研究取得突破,也迫切需要从经济与社会、政治与法律、历史与文化等多维度展开反思,并探寻灾后重建的路径,明晰未来的发展方向。
疫情蔓延引发的公共卫生危机表明:国家乃至整个国际社会,如何在发展过程中有效解决公共卫生问题,防范和化解公共卫生风险,切实保障公共卫生安全,是必须直面的重大现实问题。为此,必须构建现代公共卫生治理体系,提升相关治理能力,推动“公共卫生治理的现代化”。这是在吸取惨痛教训后,人们应当能够形成的基本共识,也是未来加强公共卫生法治建设的重要目标。
作为国家整体现代化的重要组成部分,公共卫生治理的现代化是国家理性、国家职能的内在要求。公共卫生事关基本人权与公共安全,同政治、经济、社会、文化诸系统均密切相关,对其应从人文社科的多个层面展开探讨;同时,公共卫生治理离不开法治,更需要从法理到各个部门法的法学思考。考虑到公共卫生问题是经济社会发展中的问题,公共卫生治理既涉及发展问题,又涉及法律问题,因而有必要基于“法律与发展”(law and development)的视角,在“发展法学”的分析框架下展开研讨。
发展法学,是研究如何运用法律解决“发展问题”,并促进和保障发展的新兴法学分支学科。传统的“发展理论”主要侧重于发展经济学、发展社会学和发展政治学的研究,发展法学需借鉴并超越传统“发展理论”以及既往“法律与发展”研究的成果,对法理学和相关部门法学有关发展的研究加以整合,它既要在整体上关注各国的发展道路、发展模式、发展矛盾,以及相应的发展理念、发展目标、发展手段、发展能力等,又要在制度建构上关注发展主体、发展权利、发展义务、发展负担、发展责任、发展利益等,并由此构建贯穿各类“发展问题”的分析框架。发展法学强调运用法律手段保障和促进发展,更有助于实现各个领域的发展目标和法治目标。
从发展法学的视角看,公共卫生是经济社会发展中的重要“发展问题”,其治理研究需要从社会和经济两个层面展开。其中,在社会层面,公共卫生涉及社会公众的健康,公共卫生作为社会事业,具有突出的社会性、公共性和公益性,它是一国社会发展水平的重要标尺,因而从宪法到具体的社会法,都要对其提供法律保障;在经济层面,经济发展有助于促进公共卫生事业发展,同时,公共卫生治理对经济发展亦有重要影响,因而需通过经济法等相关部门法的制度安排,在财税、金融、计划等方面为公共卫生事业提供经济和法律支撑。
此外,公共卫生治理研究还需从时空维度展开。一方面,应从时间维度进行历史分析,通过观察公共卫生治理的演变,揭示其发展历程及其与国家整体现代化的关联。另一方面,由于公共卫生治理小则事关一国一地,大则影响多国乃至全球,因而还应关注空间维度,从国内与国际两个层面,分析不同国家(特别是发展中国家与发达国家)以及一国内部的公共卫生治理问题。
另外,在全球化背景下,各类发展风险和不确定性激增,公共卫生治理的复杂程度和难度大大增加,为此,必须从保障公众健康和促进“人类发展”出发,坚持以人为本,从人性化、系统化、法治化、国际化的维度,构建现代的公共卫生治理体系,并据此提升治理能力,推进公共卫生治理的现代化。在实现上述发展目标的过程中,还要融入发展理念等重要理念加以引领,以保障治理的正确方向。
基于上述考虑,在此次疫情(即新冠肺炎疫情,下同)引发公共卫生危机并对经济社会发展造成巨大负面影响的背景下,本文拟在发展法学的分析框架下,着重探讨公共卫生治理的现代化问题,其中将贯穿明暗两条逻辑主线:明线是“公共卫生—治理—现代化”,对应于发展法学的暗线“发展问题—发展手段—发展目标”。依循上述相互交织的两条主线,本文将分别讨论公共卫生治理现代化的必要性、可行路径及其理念引领的三大问题:首先,基于公共卫生的“发展问题”定位,分析其内涵和外延的发展变化,并梳理其在不同发展环境中的历史演变,以及对国家乃至人类发展方向的重要影响,从而说明加强公共卫生治理及其国际合作的重要性,揭示推进公共卫生治理现代化的必要性;其次,鉴于构建现代治理体系和提升治理能力,是实现公共卫生治理现代化的可行方案和基本路径,本文提出应构建以“健康发展权”为核心的“发展导向型”的现代公共卫生制度体系,以全面提升国家在公共卫生领域的治理能力或“发展能力”,并推进公共卫生治理与经济社会的协调发展;最后,本文倡导在制度构建和能力提升方面,不仅要融入健康理念、法治理念,还要融入发展理念,在三大理念引领下全面推进公共卫生治理现代化。
在上述三大问题的研讨过程中,涉及国内与国际、经济与社会,以及经济法与社会法、国内法与国际法等不同层面的观察,并贯穿纵向的历史分析。本文试图强调:无论各国的发展模式、发展道路如何,在公共卫生治理方面都应坚持“以人为本”,重视健康理念、法治理念与发展理念的统一,并将发展因素融入治理现代化的全过程;公共卫生治理的现代化,不仅要关注技术、制度层面的现代化,更要重视“人的现代化”和人的全面发展,并在不断提升人权保障水平的同时,促进公共卫生治理与整体经济社会发展的良性互动和有效协调。
公共卫生治理: 问题界定、历史影响与当代发展
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公共卫生问题是跨越多个领域的“复杂问题”,要推进公共卫生治理的现代化,首先需明晰公共卫生的内涵和外延,考察其历史源流和当代发展,从而揭示加强公共卫生治理的重要性和必要性,并探寻在构建现代公共卫生制度体系、提升治理能力方面应关注的重点问题。
尽管公共卫生所涉领域甚广,但古今中外都始终将传染病防控作为公共卫生治理的基础和重点。对此,《世界卫生组织组织法》(或称《世卫组织宪章》)特别强调:“各国间对于促进卫生与控制疾病,进展程度参差,实为共同之危祸。而以控制传染病程度不一为害尤甚”。鉴于传染病防控历来是公共卫生的重要内容,由此切入即可把握公共卫生治理的核心问题,因此,本文将侧重于以传染病防控为主轴展开研讨。
(一)从发展的视角界定公共卫生
在各国经济社会发展进程中,公共卫生问题日益成为令人瞩目的“发展问题”。随着工业化、城市化、全球化的发展,公共卫生的范围也从最初侧重的传染病或流行病防控,扩展到影响公众健康的诸多领域,以期增进社会公众的“人人健康”。依据《世界卫生组织组织法》的界定,“健康不仅为疾病或羸弱之消除,而系身体、心理与社会之完满状态”。随着对健康认识的日益深化,公共卫生的范围亦不断扩展,对此可从历史发展的视角加以审视。
人类历史是不断同病毒、瘟疫作斗争的历史,传染病历来是影响人类发展的重要因素。在人类定居和大规模群居以后,由蚊蝇、老鼠等传播的传染病,以及食源性、水源性疾病更易于在人群中流行,从而形成各类群体健康问题。尽管各国历史上都发生过千差万别的疫情,但直到工业化以后,城市化、社会化所带来的疫情大流行,才使“公共”的卫生真正受到政府的普遍重视。例如,17世纪的英国斯图亚特王朝曾提出“保障国家的公共卫生”的计划,力图通过加强医疗管理保障公共健康;18世纪末到19世纪初,德国开始使用“国家医学”的概念,其中主要包括“卫生监督”的内容;此后,英国受其“公共卫生之父”查德威克(Edwin Chadwick)思想的影响,通过了《1848年公共卫生法》;到19世纪中叶,“公共卫生”一词得到普遍使用,并与卫生监督、政治医学和国家医学等概念互换使用。随着公共卫生事业的发展,各国对公共卫生核心内涵的共识亦与日俱增。
1920年,美国学者温思络(Charles-Edward A. Winslow)提出公共卫生是“通过有组织的社会努力来预防疾病、延长寿命、促进健康和提高效益的科学和艺术”,这是被世界公共卫生界引用最多的定义,它既关注了传染病防控和加强环境卫生等公共卫生的早期目标,又提出了促进公众健康的路径,对后世影响深远。基于上述定义所蕴含的思想,一百年来,公共卫生的内涵被不断丰富和发展,人们基于其与社会、经济、政治、法律的紧密关联,认识到解决公共卫生问题是复杂的社会系统工程,应通过多种手段“保障人人享有健康的环境”,预防和控制传染病以及其他疾病的流行,培养良好卫生习惯和文明生活方式,实现社会公众的普遍健康。
借鉴既往研究,可对公共卫生简要界定如下:公共卫生是旨在保障和促进公众健康的社会事业,它是通过国家与社会的多元共治,促进形成人人健康的环境,从而预防和控制疾病,保障公众的生命安全和身心健康。上述界定体现了公共卫生的性质和核心使命,尽管各国发展阶段不同,所需解决的突出公共卫生问题各异,但在公共卫生的性质、使命以及相应的目标、手段等方面,则有较大的共通性,这是各国合作共治的重要基础。
此外,公共卫生的范围从传染病防控不断向涉及公众健康的其他领域扩展,是一个渐进的发展过程,依据相关法律规定,可勾勒出其基本轮廓。例如,我国《基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《卫健法》)规定,基本公共卫生服务的具体范围包括:疾病预防控制(如传染病、慢性非传染性疾病、职业病、地方病等)和健康教育、妇幼保健、精神卫生、食品安全风险监测评估等。此外,我国《突发公共卫生事件应急条例》则将重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等严重影响公众健康的事件,列为突发公共卫生事件。
上述法律、法规对于公共卫生核心范围的界定大体一致,其中,《卫健法》作为公共卫生领域的基本法律,其界定更加宽泛也更为重要。另外,依据联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第12条,各缔约国承诺预防、治疗和控制传染病、职业病以及其他疾病,改善环境卫生和工业卫生等,这是对缔约国有关公共卫生义务的集中规定。可见,上述法律、法规和国际公约,均将影响公众健康的传染病防控作为公共卫生的最重要内容;考察疫情防控的历史和现实,会更有助于理解公共卫生治理的核心问题,推动公共卫生治理体系的完善。
总之,公共卫生作为经济社会发展中形成的“发展问题”,需要在发展中不断解决。随着公共卫生范围的不断拓展,其复杂性、综合性日益凸显,只有加强系统治理,形成人人健康的环境,才能有效预防和控制疾病,保障和促进公众健康,实现现代国家的基本职能;同时,公共卫生治理作为复杂的系统工程,涉及社会、经济、政治、法律等诸多领域,需要从发展的视角不断推进其现代化。
(二)公共卫生治理: 发展环境与发展方向
疫情对人类健康、经济和社会发展影响巨大,其防控既是公共卫生治理的肇端,又始终是其重点。整个人类社会的历史,就是在同病菌或瘟疫的斗争中不断求生存、促发展的历史。各国的公共卫生问题形成于不同的发展环境,而其治理效果则对国家乃至人类的发展方向具有重要影响。
从“大历史”的角度看,人类对植物和动物的驯化,带动了农业特别是粮食生产的发展,推动了人类定居和大规模聚集,这为细菌、病毒的滋生和传播提供了重要基础。有学者认为,粮食生产是病菌传播的先决条件,并且,各国地理环境差异对传染病的形成和蔓延有重要影响。其中,亚欧大陆轴线是沿纬度形成的东西走向,美洲和非洲大陆轴线是沿经线形成的南北走向,而东西走向则有利于农作物种植、牲畜驯养以及其他技术的传播,同时也会带动病菌的迅速扩散。由于亚欧大陆面积广阔、人口众多,各类病菌引发的传染病也层出不穷。例如,从公元前430年开始,来自埃塞俄比亚的传染病导致雅典三分之一的人口死亡,并使其战败于同斯巴达的战争,这被视为西方文明史的重要转折点;欧洲中世纪(1346年—1352年),起源于蒙古的黑死病(鼠疫)大暴发,使欧洲失去了四分之一以上的人口。而哥伦布1492年从欧洲带来的病菌,则使美洲的土著居民大量丧生。此外,第一次世界大战结束时(1918年-1919年)暴发的“大流感”,使欧洲失去了2100万人口。在近现代史上造成巨大危害的天花、流感、疟疾、肺结核、麻疹、霍乱等源于动物的传染病,其历史重要性远远超过旧大陆与新大陆之间的冲突,并影响了相关国家和民族的发展走向。
地处亚欧大陆的中国,地域辽阔,人口众多,与其灿烂的古代文明相伴生的同样是史上频发的疫情。中文的“疫”即“人皆疾也”,原指服兵役、劳役的人群中易发的传染病,体现了“病”与“役”的结合;同时,疫情也多与战乱等密切相关。由于历次疫情都会带来巨大灾害,导致生灵涂炭,严重影响经济社会发展,甚至导致王朝更迭,因此,它在对各国治理能力提出严峻考验的同时,也不断推动着公共卫生治理的发展。
伴随着各国的经济社会发展,交通运输更为便捷,人员、商品的跨国流动频繁,极大提升了病毒的传播速度和传播能力,使疫情极易蔓延至异国他乡。由于经济社会发展可能带来人类、动物、环境关系的失调,引发传染病流行等公共卫生问题,而能否对其有效治理又会影响经济社会发展,因此,应关注公共卫生与经济社会发展之间的紧密关联,既要在经济社会发展中解决好公共卫生问题,又要在发生公共卫生事件时有效应对,尽量减轻其对经济社会发展的损害。只有加强公共卫生治理,形成其与经济社会发展之间的良性互动,才能避免或减轻各类疫情给国家发展造成的巨大负面影响。
不同历史时期的重大公共卫生危机,对相关国家影响深远,不仅可能导致其经济、社会的结构调整和相关制度变革,还可能引发国家转型、朝代更迭,形成各国发展的“大分流”,从而重塑各国的发展格局,使人类历史不断开启新的发展阶段。同样,2020年疫情大流行造成的重大影响,也极可能成为人类社会发展进程的重要拐点,不仅使各国更加重视公共卫生的制度建设和国际合作,从而提升公共卫生的治理水平,还会导致国际政治经济秩序的重构,并影响人类的发展方向。
总之,从发展法学的视角看,各国的发展环境不同,历史、地理因素各异,由此导致疫情的暴发、扩散对其文明进程和发展路径产生不同影响。发展是时代的主旋律,当代各国无不将促进经济社会发展作为基本任务,而在经济社会发展中形成和扩散的疫情,则构成了对公共卫生治理的重要挑战;同时,公共卫生治理的效果,又会进一步影响经济社会发展和政治安定,甚至影响国家的未来走向。基于公共卫生治理的重要影响,在全球化和法治化的时代,尤其需要各国在法治框架下加强公共卫生治理合作,共同推进公共卫生治理的现代化。
(三)全球化发展与公共卫生国际合作
在经济社会发展过程中,工业化和城市化的发展,加剧了人口的大集聚和大流动,导致病毒的传播效率大为提升,使公共卫生的范围日益扩大,治理难度也相应加大。在全球化背景下,疫情往往不再局限于一个社区、地区、国家,极易扩散至多国甚至全球。因此,“全球化的时代也就是全球传染的时代”,不仅需要强化一国的公共卫生治理,更需要加强国际合作,以实现国内治理与全球治理的协调统一。
例如,此次疫情暴发后仅两个月,就迅速蔓延至全球200多个国家和地区,其扩散速度之快、波及范围之广可谓前所未有,这与病毒自身的特性以及全球化的环境密切相关。正是全球化使各国人员往来频繁,并通过人口的大流动带动了疫情的大流行。疫情的蔓延使多个国家被迫进入紧急状态,其封国、封城之举使街市失去了往日的喧嚣。在这个“寂静的春天”,人们饱受煎熬,亟待国家作出及时、有效的应对。
面对疫情导致的公共卫生危机,各国都面临着艰难的抉择和平衡:既要加强疫情防控,保障国民的生命安全和身心健康,又要尽力保持经济社会的有序发展,防止疫情产生过大的次生灾害。两个方面能否有效平衡,直接关乎疫情防控效果和经济社会运行秩序。在此过程中人们普遍认识到:封闭和隔离对疫情防控是必要的,但对经济和社会发展的冲击是巨大的,如不能及时复工复产,则不仅会导致本国经济下行、衰退,更可能造成全球经济萧条;同时,疫情防控需要分享信息、经验和相互支持,经济的恢复和发展更需要对外开放,因而必须继续加强国际合作。
全球化使各国形成连接更为紧密的复杂系统,但该系统存在极大的脆弱性,表现为随着人类对自然干预的日益深广,各类疫情极易暴发并迅速传播到世界各地,从而使人类生活在无法回避的“风险社会”或“风险世界”。近几年世界卫生组织(WHO)多次宣布相关疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC),足见其危害之烈。在古代和近代,各国之间交通不便,地理环境差异巨大,对疫情扩散尚能形成层层阻隔,但在全球化的当代,大陆轴线的走向以及各国的地形地貌,对人员流动、病菌传播的影响大为降低,使一国的疫情极易蔓延至他国,形成国际公共卫生事件和公共卫生危机。
在此次疫情全球大流行的巨大冲击下,全球化与逆全球化两种思潮持续涌动。一方面,在疫情期间,各国为防止疫情扩散,纷纷采取封闭、隔离措施,中断或减少国际交流,已严重影响国际经贸往来;而疫情过后,一些国家亦可能重建本国经济体系,走“独立自主”的发展道路,从而形成反对、阻碍全球化进程的逆全球化思潮。另一方面,疫情防控需要各国分享信息,在医药、防护物资等方面互通有无,同时,恢复经济也需要加强产业链、供应链等方面的国际合作,对各国采取的宏观调控手段也需要加强国际协调,从而会形成坚持和推动全球化进程的思潮。从现实情况看,虽然疫情对全球产业链、供应链破坏严重,但许多国家仍难以自建独立的产业体系;即使未来全球化的形式或路径可能有变,但基于分工理论、比较优势理论的合理性,各国仍会重视经济效率和国家利益,并保持其经济发展的开放性。尽管不断抬头的保护主义、孤立主义、单边主义会影响“经济的全球化”,但基于公共卫生治理的特殊需要,从保障人类共同福祉的角度,仍需推进“健康的全球化”,这是构建“人类健康共同体”的应然选择。
此次疫情传播范围和防控难度远超以往,欧美多个发达国家已有大量人员感染和死亡,广大发展中国家更是面临极大风险和挑战。尽管各国处于不同发展阶段,国家治理能力差异较大,但都身处全球传染网络之中,无法独善其身,唯有基于人类、动物与环境的“同一健康”或“一体健康”(one health)理念,各国同甘共苦,风雨同舟,“全球一体”,才能缩小公共卫生治理方面的发展差距;只有加强国际合作,协力共济,才能共同化解公共卫生危机。
总之,基于全球系统的脆弱性,为了有效防范公共卫生风险,各国唯有增进团结,加强国际治理合作,形成整体合力,才能有效抵御各类疫情的冲击,推动全球的经济社会发展。对于发展中国家而言,通过加强国际合作,更有助于其建立相对完备的公共卫生治理体系,提升治理能力,不断走向治理的现代化,从而有效保障公众健康,这对于促进人类整体发展更为重要。
(四)小结
基于发展法学的分析框架,公共卫生是重要的“发展问题”,尽管其内涵和外延不断扩展,但传染病防控始终是其核心内容,因而可由此切入,观察和解析公共卫生及其治理现代化的相关问题。从纵向的历史维度看,各国的发展环境与重大疫情的发生存在紧密关联,而相应的公共卫生治理则对相关国家乃至人类发展方向有重大影响。从横向的国际合作角度看,全球化使公共卫生问题日益严峻和复杂,因而加强全球治理合作,推进公共卫生治理现代化更为必要。
上述研讨表明,正是人类的定居、聚集以及经济社会发展,产生了“公共”问题、“卫生”问题,从而使“公共卫生”日显重要,成为重要的“发展问题”,也使公共卫生治理成为国家的基本职能;各国因发展环境不同,所面临的公共卫生问题各异,其治理方式和治理效果对人类历史进程具有重要影响;随着工业化、城市化的发展,公共卫生问题变得更为突出,并在全球化时代被进一步放大,成为各国需共同面对的重要问题,通过加强公共卫生治理的国际合作,更有助于推进发展中国家公共卫生治理的现代化,从而增进全人类的福祉。
由于公共卫生与经济社会发展紧密关联,直接影响人类整体发展,因而加强公共卫生治理,推进治理的现代化非常必要。基于公共卫生治理的重要性和必要性,应着力构建现代公共卫生治理体系,并由此进一步提升治理能力,这既是推进公共卫生治理现代化的可行路径,也是我国和其他发展中国家亟待完成的重大任务,对此在后面将分别展开探讨。
构建“发展导向型”的
公共卫生治理体系
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治理是解决发展问题、实现发展目标的基本路径和手段。依循“公共卫生—治理—现代化”的逻辑主线,基于前述对“公共卫生”的本体、历史和现实的界定与观察,需要进一步探讨其“治理”层面的问题。由于现代公共治理均强调制度支撑,且公共卫生治理具有突出的专业性和复杂性,更要依相关规则展开,因此,应构建现代公共卫生制度体系,以有效规制相关主体的行为,为公共卫生治理提供制度保障。
从发展法学的角度看,鉴于人员是否健康会直接影响其自由和发展,现代公共卫生治理应全面融入“发展因素”。基于阿马蒂亚·森(Amartya Sen)的理论,自由与发展紧密关联,广义的发展是对人类自由的扩展,由于公众的健康得不到保障,就不能享有“实质自由”,因而应当构建以保障公众“健康发展权”为核心、以发展为导向的公共卫生治理体系。上述体系作为“制度体系”,其构建应强调系统化和法治化;作为全球化时代旨在保障公众健康发展权的制度体系,其构建应体现人性化和国际化。因此,不断推进公共卫生治理体系的系统化、法治化、人性化和国际化,是实现公共卫生治理现代化的基本路径。
鉴于此次疫情造成的巨大影响,我国已开启公共卫生法律体系建设的新阶段,并将形成多层次的覆盖广泛的制度体系。为弥补顶层设计的不足,我国应着重明晰公共卫生治理的目标与手段、体制与机制,并在此基础上,构建以健康发展权为核心、以发展为导向的治理体系。
(一)“治理周期”与制度体系构建
从多国实践看,公共卫生问题通常在出现危机时才会受到重视,一旦危机解除就会受到忽视,从而形成随疫情轻重缓急而变动的“治理周期”(其实也是“治疫周期”)。我国从2003年“非典”疫情暴发到2020年新冠疫情扩散,同样暴露了“治理周期”问题的存在。而“治理周期”的形成则与制度体系的残缺、制度执行不力等直接相关。由于公共卫生的历史就是“政府作为与不作为、经费到位与不到位交替往复的历史”,且在组织机构、管辖范围和经费投入方面一直存在诸多问题,因此,要解决上述突出的“治理周期”问题,就要通过制度化、法治化的路径,构建现代公共卫生制度体系,以保持公共卫生治理的连续性和系统性,保障公共卫生事业的可持续发展。
现代公共卫生治理的主要手段是政策和法律,其制度体系的构建也应将公共卫生政策与立法相互协调,形成政策与法律的有机统合,同时,应持续将基础的、重要的、行之有效的政策上升为法律,不断提升公共卫生治理的法治化水平。此外,公共卫生治理与人权保障、医学和科技发展密切相关,具有突出的国际共通性,因此,国内的制度完善亦应体现相关国际规则的要求,从而形成更加人性化、国际化的现代公共卫生制度体系。
构建公共卫生制度体系,是解决“治理周期”问题,保持公共卫生治理的连续性和系统性,防范和化解公共卫生风险的基本路径,为此,需要在公共卫生治理的目标和手段、体制和机制方面形成基本共识,这是保障公众健康,促进公共卫生事业发展和整体经济社会发展的基础。
1.明确公共卫生治理的目标和手段
明确公共卫生治理的目标、手段,并将其落实于制度实践,对保持治理的一贯性或连续性有重要影响。1988年,美国医学研究所(Institute of Medicine)在其发布的报告《公共卫生的未来》中,将公共卫生的使命界定为“通过确保公众健康环境来满足社会需求”,得到了广泛的认可。受其影响,公共卫生的治理目标通常被概括为“促进公众身心健康,预防疾病和伤残”。基于上述目标,国家应着力促进公众健康,以满足社会公共需求,并将营造公众健康环境、预防疾病和伤残作为社会公共利益加以保障。
上述目标的实现需要运用三种手段,即“评估、制定政策和保障”,它们构成了公共卫生机构的三大职能,即收集、整理、分析与公众健康相关的信息,并作出评估;制定全面的公共卫生政策并有效实施;提供应有的医疗服务以保障公众健康。基于上述治理目标和手段,公共卫生治理的主要任务是防控传染病、保障公众健康环境,促进和鼓励健康行为,确保卫生服务的质量和可及性等。
上述目标和手段在我国公共卫生制度体系中亦应充分体现。从治理的角度看,“制定政策”的手段对于制度体系的形成具有特殊意义,但对其应作广义理解:它不仅包括公共卫生政策的制定,还包括相关政策的法律化,这样才能构成“政策加法律”的制度体系,也更符合法治化的要求。鉴于健康的国民资源是国家现代化的基础,公众健康是经济和社会发展的基石,我国实施的“健康中国”战略特别强调“把健康融入所有政策”,全面评估各项经济社会发展规划和政策对健康的影响,这尤其有助于在相关政策和法律中充分体现上述治理目标,推动现代公共卫生治理体系的构建。
2.确立合理的治理体制和机制
公共卫生治理离不开特定的体制和机制。只有在制度体系中确立合理的体制和机制,加强公共卫生的组织机构建设,并在各类机构之间合理分权,才能使整个制度体系运行协调,充分发挥各类机构的作用,有效实现公共卫生的治理目标。
我国公共卫生治理的基本体制,是各级政府卫生健康主管部门负责统筹协调,各类专业公共卫生机构(如疾病预防控制中心、专科疾病防治机构、健康教育机构、急救中心等)与其他相关机构各司其职,相互协调配合。从体制完善的角度,应明确各类机构的法定职权职责,使其在各个时期都能各就各位,各尽其责,并在法治框架下相互支持和配合,从而保持治理的连续性和一贯性,防止出现“治理周期”问题。
公共卫生治理作为复杂的系统工程,既要以政府为主导,又要引入多元共治,因而还要在法定的体制框架下确立各类主体协调配合的多种机制,如突发事件应对机制、信息公开机制等,对此已有诸多关注和研究。此外,经费筹集机制(或称筹资机制)、联防联控机制等,对于公共卫生治理亦不可或缺,同样需要在法治框架下作出相应的制度安排。
我国公共卫生治理普遍存在“重体制轻机制”的问题,而各类机制则事关治理能力,因此,未来的制度建设至少应“体制与机制并重”,并切实强化配套法律保障。例如,在经费筹集机制方面,公共卫生治理具有公共性、公益性,应当由国家财政加以保障,对此《卫健法》亦有专门规定,但在我国现行财政体制之下,要确保公共卫生投入的稳定增长,还需要预算法的相应保障。此外,随着公共卫生事业的发展和筹资渠道的多元化,还要加强税法、金融法、计划法、产业法、价格法、竞争法等方面的配套保障。
又如,在传染病的联防联控机制方面,依据我国《卫健法》第20条规定,国家建立传染病防控制度,坚持预防为主、防治结合,联防联控、群防群控、源头防控、综合治理。在此次疫情防控过程中,由国家卫生健康委牵头的32个部委组成的国务院联防联控机%E