[author]季卫东

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*季卫东 上海交通大学文科资深教授

上海市法学会法社会学研究会会长

 北京时间2020年1月31日凌晨，世界卫生组织决定把起源于武汉的新型冠状病毒疫情确认为“国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC），要求在暂定三个月的期间内采取协调一致的国际应对举措，

各成员国负有迅速响应的法律责任。这是自2005年《国际卫生条例》生效以来该组织做出的第六次PHEIC宣布。 世卫组织总干事谭德塞（Tedros Adhanom）特别指出，这并非意味着对中国控制

疫情没有信心，而是为了保护一些医疗系统比较脆弱的国家，防止出现全球性2019-nCoV肺炎传染。他还提出了不对中国施行旅游和贸易限制、各国加强防控疫情合作的七条建议。言下之意是中

国政府具有应对紧急事态的超常规动员力和组织力，其他国家却并非如此，因此更需要通过建立法律防火墙的方式进行预防。从依法治理风险社会的角度来看，世卫组织的决定和建议显然是合理的

。尽管如此，PHEIC宣布将对中国的经济和社会产生深远的影响，我们必须正视和采取适当的举措。

 在2016年发表的论文《决策风险、问责以及法律沟通》中，我曾经强调“需要特别注意的是，风险社会，尤其是在中国的风险对策语境中，存在这样的治理悖论：我们不得不更多地依赖决断，

但却又往往很难做出决断；不得不进一步加强责任制，但却又经常出现无从问责的事态，更深刻

的治理困境是民主问责越严厉，逃避做出决定的责任之倾向就越严重，逐渐导致人人有责、却无人真正负责的结局；而通过独任制集中权力和明确责任的尝试又会引起与决定相关的风险聚合、增

幅等效应，在制度设计上很难实现风险的分散和转换”。可以说，这也是当今中国新型肺炎疫情防控中“三重困境”。在这样的状况里，由于基本共识的裂变和流失，互相矛盾的声音此起彼伏，甚至

导致权威话语体系的信号紊乱，沟通和理解已经变得越来越困难。显而易见，怎样有效地改进风险沟通机制将成为非常重要的课题。 以法治的名义对八个议论和传布冠状病毒信息的医生作为造谣

者进行惩处，这是对现代法治精神的一次严重亵渎，同时也证明这次武汉的疫情防控的主要失误发生在围绕决策的风险沟通环节。不言而喻，风险沟通以风险意识为前提条件，那八个医生只是风险

意识比较强而已。当然，在这里其实决策者的风险意识也很强，甚至可能更强。问题是，风险意识越强，决策者与受决策影响者对决定的风险性就越容易做出不同的评价，意见的分歧和对立也就越

显著。这时，围绕风险的对话、议论、交涉以及其他形式的沟通活动当然更加重要，但也更加难以达成共识。另外，武汉的实例表明，各种风险防控举措——例如根据预防法学和治安法学的思路不

断加强监督或规制以及警察的功能、严格限制表达的自由等等——本身也具有风险性，甚至会反倒把可能出现的风险转变现实存在的危机。 一般而言，对风险的恐慌大都起源于对概率的忽视，但法律

的文本和效力却不会随着概率的不同而发生变化，因而围绕法律应用的程序和议论就显得特别重要。这次从武汉蔓延到全国的新型肺炎疫情虽然致死的概率并不算高，但由于前期风险沟通的失败，

在1月20日披露真相后对公众心理产生了强烈的冲击，造成了一种不断扩散的恐怖共鸣效应，并随着春运而不断增幅。在这样的情况下进行决策，一种风险处理不得不与另一种风险处理相衔接；于是使

得沟通活动连锁化、网络化，出现很多预料之外的相互作用，增加风险处理的复杂性、暂时性、相对性以及沟通障碍。但这次新型肺炎蔓延造成的恶果究其本质倒还不是小概率事件被无限放大后产生

的错觉，而是官僚机构在风险管理方面的系统性多重错误。尤其是在专家早已确认病毒的性质和结构、有条件及时采取防控举措的情况下，有关决策者竟然在歌舞升平中坐视那个把危机消灭在萌芽状态

的良机白白流失，让人觉得特别难以容忍。正是官僚主义导致组织性行为和决策的严重混乱，造成了极大的负面效应，对法治体制的信誉造成了深刻的伤害。非常遗憾的是，在亟需依法问责的时候，

我们却发现不得不面对一个无人负责的怪圈。 在风险社会中，专家系统能够发挥非常重要的作用。面对汹涌的疫情和国际法制度的压力，公众往往缺乏理解某些决策可能引起不利后果或损害的专门知

识，也缺乏足够的信息和理性判断力；一旦发生重大事件，不明就里的人们很容易产生不安感、轻信流言蜚语、采取跟风行动。这种不安的言行在社会网络中传播、增幅，很容易形成共振，进而造成

集体性恐慌。但是，包括医生、学者、律师等在内的专家具有相关领域的知识、信息和判断力，可以发出理性和建设性的声音，从而消解、减少人们的不安感，帮助各方甄别风险、权衡利弊并在此基

础上进行适当的选择和决定，增强社会的信赖、团结以及稳定。正如吉登斯所指出的那样，“安全经验通常建立在信任与可接受的风险之间的平衡至上”。通过专家系统确立的信任、信心以及信赖对于

风险甄别、风险管控具有关键的意义。一般而言，公众正是因为对专业性问题的无知才不得不信任专家系统，但与此同时，也正因为这种无知又很容易产生对专家系统的怀疑。这就是围绕专家系统而产

生的一个风险与信任的悖论。为了更好地与风险共舞，决策者应该倾听专家的意见和建议，尽量维护专家系统的质量和权威，否则就会引起社会信任以及稳定的崩盘。 围绕新型肺炎的风险沟通，信息公

开和决策透明化至关重要。在世界卫生组织31日凌晨宣布PHEIC之后，这方面的要求会进一步提高，实施效果会直接影响中国的国际形象和解除PHEIC的判断。预防病毒传染需要整个社会的支持和配合，

怎么能指望“内紧外松”的黑箱操作来解决问题呢？！在这个意义上，世卫组织的宣布是好事，有助于在防控疫情方面的国内外合作。当然，短期内还是会产生一些负面效应的，例如国际往来剧减、经济

下行压力进一步增大、股市动荡、房地产交易停摆等等。根据哥伦比亚大学魏尚进教授等的研究和预测，这次疫情可能会使中国GDP增长率降低0.1个百分点。但如果不能在短期内有效控制疫情扩散，这

个数值还有可能有所增大。如果对中国与外国之间往来的限制更严格、更持久，就有可能导致产业链转移以及大批中小企业的倒闭。因此，我们必须首先采取一切可能的手段及时控制住疫情，鼓励外国改

撤侨为异地护侨（例如把侨民从武汉转移到长沙的法国模式）、防止其他国家关闭边境的连锁反应，及时并有力地扶助中小企业度过难关。只要我们能够有效地应对风险，危机就会转化为中国社会转型的契机。